Instituciones y Brechas Regionales en Colombia

Hace unos meses, en este mismo blog, Armando Montenegro anunciaba la realización de un seminario internacional en Bogotá para discutir los resultados preliminares de varios documentos de política, encargados por el Departamento Nacional de Planeación en el marco de la “Misión sobre Equidad y Movilidad Social” en Colombia. Armando y Marcela Meléndez armaron un equipo de investigadores, colombianos y extranjeros, al que encomendaron escribir dichos documentos, que cubrían una gama amplia de temas relacionados con la equidad y movilidad, desde la diversidad étnica y la primera infancia hasta la estructura fiscal del país.

Algunos de los investigadores que participaron de la Misión son también colaboradores de Foco Económico, por lo que este blog se ha convertido en un canal importante para la divulgación, en toda la región, de los resultados de la iniciativa colombiana. Yo tuve el privilegio de hacer parte del equipo de investigadores de la Misión y escribí, en colaboración con Darwin Cortés, el documento sobre inequidad regional. Siguiendo el ejemplo de algunos de mis colegas (ver acá, acá, y acá), quiero aprovechar este espacio para discutir algunos elementos de una faceta de la inequidad que se suele pasar por alto, y de la que se sabe poco.

Colombia en un país de inmensas brechas regionales. Tomando como unidad de análisis los departamentos, actualmente el PIB per cápita del departamento más rico (Casanare) es casi 10 veces el del más pobre (Vaupés).[1] Esta brecha es equivalente a la que existe hoy entre, por ejemplo, Estados Unidos y Algeria. En efecto, mientras Casanare tiene una riqueza por habitante equivalente a la de Arabia Saudita (de hecho, coincidencialmente, las rentas de Casanare también provienen fundamentalmente de su riqueza petrolera), el ingreso de los vaupenses es comparable con el de los habitantes de Moldova.

Otro hecho alarmante es que estas brechas han persistido durante décadas. La figura 1 muestra dos mapas que ilustran la distribución del PIB per capita departamental por cuartiles en los años 1990 y 2009. Los departamentos del 25% más pobre de acuerdo con su ingreso por habitante están coloreados de rojo, seguidos por los departamentos naranja y piel, y finalmente los de color amarillo, que corresponden al 25% más rico.[2] Salta a la vista el parecido en la distribución espacial de colores entre los dos mapas. En efecto, en dos décadas enmarcadas por un proceso profundo de descentralización política y fiscal y de reformas estructurales, no sólo la posición relativa de los 33 departamentos colombianos en términos de su PIB per capita ha cambiado muy poco, sino que las brechas no han disminuido.

Figura 1: Mapas de cuartiles de PIB per cápita departamental en 1990 y 2009

Pero la inequidad regional en Colombia va más allá de las diferencias de ingreso per capita. De hecho, el diagnóstico en términos de PIB per capita esconde brechas aún mayores en términos de otras medidas de desarrollo y bienestar. En efecto, el esquema tradicional (aunque recientemente modificado de manera parcial) de repartición de las regalías provenientes de la explotación de hidrocarburos favorece sustancialmente a las regiones productoras, lo que hace que los departamentos petroleros como Casanare sean los de mayor ingreso por habitante, aunque sus resultados en términos de otras variables asociadas con el desarrollo sean preocupantes.

En el trabajo mencionado se hace un diagnóstico de la evolución durante la última década de las inequidades regionales en términos de un conjunto amplio de indicadores económicos, sociales y políticos. Estos incluyen medidas de acumulación de capital humano, variables sociales como desigualdad y pobreza, medidas de esfuerzo y pereza fiscal, variables de violencia y conflicto, y variables que describen el comportamiento electoral de las regiones.

Nuestra propuesta es la de tratar a todos estos indicadores de bienestar como manifestaciones simultáneas, en dimensiones distintas, de las mismas causas subyacentes profundas. Para ello el trabajo identifica las cinco variables con distribuciones más desiguales a nivel departamental y con base en ellas construye un “índice de bienestar” que sintetiza de manera unidimensional las brechas regionales de capital humano, aislamiento económico, esfuerzo fiscal y carencias socioeconómicas. El mapa de la Figura 2 muestra la distribución del índice resultante.

Figura 2. Mapa de cuartiles del índice de Bienestar departamental, 2007

 En cuanto a las causas profundas de la inequidad en términos de este “bienestar”, y dejando de lado los aspectos técnicos del trabajo, éste concluye que la causa principal tiene que ver con las variaciones regionales en la calidad de las instituciones, que se han perpetrado a través de los años desde la colonia (y que surgieron por razones exógenas como la distancia al Camino Real) y que se manifiestan en diferencias en términos de presencia y capacidad del estado, gobernabilidad, imperio de la ley y monopolio de la violencia.

Mejores instituciones (en particular un sistema judicial eficiente y eficaz que garantice el imperio de la ley en todas las regiones y que haga respetar las reglas del juego y proteja los derechos de propiedad) hacen que sea más difícil que se consoliden mafias regionales, élites de poder que capturen el estado y grupos al margen de la ley con poder de facto otorgado por las armas y capacidad de coerción. En ausencia de todos ellos es menos probable que se expropien (por vía legal mediante presión política de poderosos o por vía violenta mediante las armas)  los retornos de las inversiones en capital físico y humano de los agente económicos. El imperio de la ley y la ausencia de estos obstáculos, además, aumentan la productividad y permiten el mejor funcionamiento de los mercados. Así pues la calidad institucional está estrechamente ligada con la prosperidad.

La figura 3 muestra la relación entre el bienestar departamental (eje vertical) y nuestra medida de calidad institucional en las diferentes regiones (eje horizontal). Esta última se basa en los datos de la Fiscalía General de la Nación, que recopila de sus oficinas regionales el número de casos relacionados con delitos penales que entran y salen del sistema penal. Con base en esta fuente construimos un índice que penaliza la eficiencia en la evacuación de casos de delitos penales con la impunidad en el resultado de los mismos.

Figura 3: Instituciones y bienestar

Más allá del diagnóstico, y por su carácter de documento de política en el marco de una misión del gobierno, el reto principal del trabajo es el de proponer políticas específicas que conduzcan a la reducción de las brechas regionales. En efecto, el actual gobierno de Colombia tiene entre sus prioridades más apremiantes la disminución de tales brechas. Por ejemplo, el Plan Nacional de Desarrollo propuesto por la administración Santos bajo el título “Prosperidad para Todos”, afirma que “El camino hacia la prosperidad para todos pasa, necesariamente, por una reducción de las desigualdades regionales…”

No voy a mencionar la lista específica de políticas que el trabajo propone. Más bien quiero hacer énfasis en la cautela que se debe tener al pensar en posibles reformas, y sobretodo al tratar de implementar las mismas. En efecto, las élites económicas y políticas que se benefician con el status quo se opondrán (o en el mejor de los casos intentarán modificar) a cualquier propuesta de política que amenace sus intereses. En efecto, en países como Colombia las reformas propuestas suelen ser mutiladas en su paso por el Congreso, donde los intereses involucrados tienen el poder de torcer su alcance y espíritu. Por eso, en el documento hacemos un llamado de cautela e insistimos en políticas que tengan en cuenta los incentivos de economía política de las élites de poder potencialmente afectadas.