Minería y desarrollo local

El debate sobre los potenciales beneficios y costos económicos del desarrollo de la minería en Argentina que se está dando actualmente está generando buenos argumentos de ambos lados. La evidencia empírica muestra que los efectos de la explotación de recursos naturales en países en desarrollo está plagada de efectos netos ambiguos y, en la mayoría de los casos, de fuertes efectos redistributivos. Un ejemplo recurrente es que la capital de un país se beneficia por los ingresos fiscales centralizados mientras que las economías regionales donde se desarrolla la actividad sufren graves trastornos. Son situaciones de este tipo inevitables? Si bien la literatura académica es pesimista en general, mi intención en este artículo es mostrar evidencia de que el fracaso no es siempre necesario.

En los últimos veinte años los países en vías de desarrollo comenzaron a explotar sistemáticamente su superior abundancia de recursos mineros[1]. La tasa de crecimiento de la explotación y exploración minera fue sustancialmente mayor que la del mundo desarrollado. Como consecuencia, el nivel actual y la proyección futura sugiere que la actividad minera va a estar localizada predominantemente en países en vías de desarrollo[2].

La explotación de recursos naturales podría verse entonces como una oportunidad para financiar el desarrollo de economías más atrasadas. Sin embargo, la mayor parte de la evidencia empírica sugiere que hasta ahora no solo no existe una relación entre recursos naturales y crecimiento, sino que en muchos casos la existencia misma del recurso condiciona las posibilidades de desarrollo de los países. De ahí  la expresión “la maldición de los recursos naturales”. Uno de los primeros artículos en mostrar esto fue justamente “The Curse of Natural Resources,»  por Sachs y Warner (European Economic Review, 2001).  A partir de ese momento, la literatura académica se concentró mayormente en tratar de explicar las razones de “la maldición” desde una perspectiva macroeconómica. Los mecanismos más explorados fueron la enfermedad holandesa[3] o el deterioro de la calidad institucional (por ejemplo, rent-seeking, corrupción o conflicto)[4].

Sin embargo, la evidencia que intenta mostrar que hay una correlación negativa entre recursos naturales y crecimiento a través de alguno de los mecanismos propuestos tiene varias limitaciones: usa datos muy agregados (mayormente datos de corte transversal a nivel de país); intenta explicar el fracaso pero no provee implicaciones de políticas claras que expliquen cómo revertir este fenómeno y, por lo general, suele ignorar los efectos regionales de la explotación de recursos naturales. Este último punto probablemente sea el más importante para informar el debate actual sobre minería en Argentina.

El primer paso es entender de qué manera la actividad minera, en particular la minería a cielo abierto, puede afectar a las economías regionales. Este tipo de minería suele requerir grandes extensiones de tierra en zonas rurales y es intensiva en el uso de químicos (que quedan en los deshechos) y de agua.  Estas características abren la posibilidad a la presencia de efectos directos negativo sobre los productores agrícolas, como por ejemplo el desplazamiento de los agricultores de sus tierras, reducción del acceso a fuentes de irrigación o la polución de aire, agua y tierra. Una buena política de regulación ambiental o una compensación adecuada podría minimizar los costos asociados a la minería, sobre todo si la mina está ubicada en zonas de bajo rendimiento agrícola (por ejemplo, zonas montañosas). En este caso, minimizar los costos depende de un estado que provea y haga cumplir un marco regulatorio adecuado (más sobre esto al final).

Por otro lado, el desarrollo de una actividad productiva puede tener efectos positivos en empleo o en la creación de eslabonamientos (para atrás o para adelante). Alternativamente, los hogares de la región podrían beneficiarse si tienen parte accionaria en la mina o a través de la redistribución de ingresos fiscales a los gobiernos locales. Sin embargo, la minería a cielo abierto suele presentar características desfavorables para que estos mecanismos jueguen un papel importante: es intensiva en capital;  las empresas mineras suelen contratar personal calificado y comprar insumos provenientes de otras regiones o países (el empleo local, directo o indirecto, es muy bajo); exportan toda su producción como materia prima y sin valor agregado y, en general, repatrían los beneficios a las casas matrices. En definitiva, a menos que los gobiernos locales reciban ingresos fiscales y los usen adecuadamente, las minas son un enclave, una isla en el medio de una región, generalmente pobre, que no se beneficia económicamente. Si la actividad minera genera recursos para la economía del país, los beneficiarios suelen ser empresas o trabajadores en la capital del país o los gobiernos centrales.

Que pasaría si una mina cambiare su política de compras y empezara a comprar bienes y servicios regionalmente? Es decir, se pueden esperar efectos positivos para la población local si una mina se vincula con la economía regional más activamente? Esa es la pregunta que intentamos responder, junto con Fernando Aragón (Simon Fraser University)  en “Natural Resources and Local Communities: Evidence from a Peruvian Gold Mine”[5]. Yanacocha es la segunda mina de oro del mundo, ubicada en la sierra peruana donde los niveles de pobreza rondaban el 65%  en el período de estudio (1997-2006). La mina queda a más de 800 km por ruta de Lima y está ubicada cerca de Cajamarca, una ciudad de alrededor de 200,000 habitantes.  Alrededor del año 2000, luego de comisionar un informe sobre la relación económica entre la mina y la ciudad, Yanacocha cambió su política de compras y comenzó  a comprar en la ciudad de Cajamarca una cantidad importante de bienes y servicios no esenciales para la producción (por ejemplo, transporte, reforestación, limpieza, material de construcción). Para evaluar la evolución del bienestar económico en la región, usamos información de las actividades mineras y la encuesta nacional de hogares (ENAHO), relevada anualmente y representativa para la región de estudio.

La Figura 1 muestra la evolución del gasto en bienes y servicios provistos localmente y la producción total de la mina. Luego del cambio de la política de compras de la empresa se ve un cambio en el gradiente de compras locales, relativo a la producción. Al mismo tiempo se registró un incremento sustancial en el empleo de la mina, a través de la contratación de proveedores locales de bienes y servicios intensivos en trabajadores no calificados.  Por ejemplo, en el año 2005 alrededor del 20% de los trabajadores de la ciudad de Cajamarca, y alrededor del 4% de la región, estaban vinculados a la mina directa o indirectamente.

Figura 1: Producción y compras locales

Este shock a la demanda de trabajo en Cajamarca podría generar efectos de equilibrio general en la región. Sin embargo, no es obvio que este shock pueda generar efectos en el ingreso real de los hogares de la región: el resultado depende de las características de los mercados relevantes. Por ejemplo, la elasticidad de la oferta de trabajo y de productos.  Para analizar este fenómeno usamos el marco conceptual desarrollado en Moretti (2010; 2011)[6] en el que se analiza cambios en ingreso y precios de no transables[7] en dos economías locales cuando una de ellas sufre un shock de demanda laboral. En la medida en que el trabajo no es perfectamente móvil y que la oferta de bienes no transables no es perfectamente inelástica, el shock de demanda incrementa los ingresos nominales y reales de los hogares, incluyendo aquellos no directamente vinculados a la actividad minera. Asimismo, un segundo efecto es que el precio de bienes consumidos y producidos solo localmente debería subir como consecuencia de la mayor demanda.

Las figuras 2 y 3 resumen los resultados principales del artículo, una vez que analizamos los datos peruanos. La Figura 2 muestra la divergencia en ingreso real per cápita de los hogares luego de la implementación de la política de compras locales de la mina. Una expansión del 10% en las compras locales de la mina generó un incremento en el ingreso en hogares ubicados en Cajamarca y alrededores de alrededor del 1.7%, en promedio. El artículo provee un mayor detalle de este resultado: los efectos se observan en medidas de pobreza y de consumo de los hogares, el efecto se observa de manera similar a lo largo de la distribución de ingreso, los efectos se observan en Cajamarca y dentro de los 100 kms alrededor de la ciudad y los beneficiarios son los trabajadores en servicios (en la ciudad) y los productores agrícolas (en los alrededores). Asimismo, los resultados resisten una batería de chequeos que exploran si otros fenómenos podrían explicar la divergencia en ingreso en zonas cercanas y alejadas al centro de actividades de la mina (por ejemplo, desarrollo urbano en la región, migración selectiva o la cercanía a otras ciudades).  Adicionalmente, no encontramos ninguna evidencia de desmejoras en indicadores de salud. 

Figura 2: Ingreso (condicional) en zonas lejanas y cercanas a Cajamarca.

La Figura 3 muestra que el precio de no-transables (en este caso, el precio al que los hogares reportan que alquilarían su vivienda) también diverge a partir del inicio de la política de compras locales de la mina. Un fenómeno similar ocurre con el maíz y la papa, bienes que son producidos y consumidos localmente. No encontramos ninguna diferencia en la evolución de precios consumidos localmente pero producido en otras regiones. En definitiva, el shock de demanda laboral se tradujo en mayor demanda de bienes locales y en un incremento de su precio que benefició a los productores locales.

Figura 3: Evolución del precio de viviendas habitacionales.

Un fenómeno alternativo que podría generar esta divergencia en ingresos y precios locales podría ser la redistribución de recursos fiscales hacia las municipalidades cercanas a las minas. Para ello presentamos una serie de especificaciones que tienen en cuenta el ingreso fiscal municipal generado por la mina. Nuestros resultados muestran que éste no explica la divergencia en ingreso observado en la Figura 2.

Una explicación intuitiva es que los recursos fiscales se distribuyen de acuerdo a una regla que beneficia a municipalidades dentro del mismo Departamento que Yanacocha (pero que están muy lejos de Cajamarca) y que no alcanza a municipalidades muy cercanas a Cajamarca que están en otro Departamento. De manera similar, el ingreso de recursos fiscales por minería es parecido en las municipalidades del mismo Departamento, independientemente de si están cerca o lejos de la ciudad. El hecho de que grandes incrementos en los recursos fiscales en municipalidades no parezcan tener ningún efecto puede explicarse de dos maneras: primero, los beneficios asociados a la inversión pública pueden tardar muchos en años en aparecer y nuestro análisis es de corto plazo solamente; segundo,  en Perú los recursos fiscales provenientes de minería solo podían ser usados para inversiones de capital fuertemente condicionadas y que podrían estar fuera del alcance técnico de las municipalidades.

En resumen, la actividad minera, en el mejor de los casos, está generalmente completamente aislada de la actividad económica regional. Nuestros resultados sugieren que, bajo ciertas condiciones (por ejemplo, cercanía a una ciudad mediana y características de los mercados locales), el desarrollo de vínculos comerciales (o eslabonamientos) entre productores locales y la extracción de recursos naturales puede ser un motor de desarrollo local.

En el caso peruano encontramos que los potenciales grandes perjudicados de la minería a cielo abierto- los productores agrícolas- terminan siendo beneficiarios indirectos del desarrollo de transacciones comerciales locales. Un razón para ello es que la minería, por su ubicación, en este caso no parece estar en conflicto directo con los agricultores. Sin embargo, esto no siempre es así. En estos momentos estamos desarrollando una investigación similar en Ghana, que justamente podría ser la contra-cara de la experiencia de Yanacocha. En Ghana la extracción de oro a cielo abierto es una de las principales actividades económicas en términos de exportaciones y de generación de recursos fiscales. Sin embargo, la explotación minera está ubicada en el sudoeste, la región con tierras más fértiles y que está relativamente densamente poblada. La evidencia anecdótica que recogimos en nuestra visita al país sugiere que el desplazamiento de agricultores y los episodios de contaminación son las características más salientes de la relación entre las minas y la economía regional. Las entrevistas con empleados de las minas, funcionarios públicos, académicos y organizaciones no gubernamentales arrojaron un discurso muy homogéneo: la regulación ambiental es muy laxa, las reglas para compensar a agricultores desplazados favorece a las minas y la tasa de imposición es muy baja. En estos momentos todavía estamos desarrollando un marco empírico y conceptual similar al del caso peruano para evaluar los efectos regionales de la actividad minera. Sin embargo, los resultados preliminares muestran que los hogares ubicados en las zonas mineras se quedaron fuera del proceso generalizado de reducción de pobreza rural que vive Ghana desde hace más de quince años. La producción y la productividad agrícola parecen haber caído sustancialmente y, como consecuencia, el ingreso de los hogares también.

Esto sugiere que los resultados de Perú deben tomarse con cautela. Como siempre en economía, la pregunta no es si la minería puede o no contribuir al desarrollo económico regional, sino encontrar las condiciones bajo las cuales esto pueda ocurrir. La intención de nuestros dos proyectos es intentar proveer respuestas creíbles para informar mejor la política pública.