En su muy buen post de la semana pasada, Guillermo Cruces nos contaba que con los altos niveles de informalidad de la economía argentina los programas de beneficios sociales no contributivos tienden a reducir los incentivos a la formalidad. El post cita el trabajo de Levy (2008) que sugiere que la solución pasa por reemplazar los beneficios contributivos por programas de cobertura universal y luego argumenta las dificultades que enfrentaría una economía como la argentina en una eventual transición hacia este tipo de sistemas.
Es claro que en un mercado de trabajo que opera con altos niveles de informalidad, la efectividad de los programas, no solo los no contributivos sino también los de base contributiva, se ve afectada. En particular, hay una disyuntiva entre proveer servicios sociales a las familias y trabajadores que más los necesitan (que suelen ser los informales) y proveer incentivos para la formalidad.
La provisión del seguro de desempleo enfrenta un desafío similar. En Argentina, la pérdida de trabajo suele afectar el ingreso de los trabajadores por su alta incidencia, su larga duración (para casi un 50% de los desocupados el período de desempleo tiene una duración superior a los 6 meses) y por la alta probabilidad de reincidir en futuras pérdidas de trabajo. A pesar de su potencial importancia para asegurar el ingreso laboral, el seguro de desempleo tiene una baja cobertura: en los últimos años, la cantidad de beneficiarios no ha superado los 120 mil individuos (con más de 1.2 millones de desocupados urbanos). Incluso en el 2002, el seguro de desempleo apenas superó los 200 mil beneficiarios. En efecto, esta baja cobertura se debe a que una alta proporción de los desocupados proviene del sector informal.
El seguro de desempleo contributivo, por lo tanto, deja de lado a una gran masa de trabajadores con alto riesgo de desempleo. Por otro lado, un programa no contributivo, además de los problemas de implementación, reduciría los incentivos a la formalidad. Hasta aquí tenemos la disyuntiva que planteábamos más arriba. Sin embargo, hay un problema adicional: la provisión del propio seguro puede incrementar la informalidad: un trabajador podría buscar obtener un trabajo informal no observable para el gobierno, para mantener a la vez el seguro y conseguir ingresos laborales.
En un reciente trabajo que hicimos (con Lucas Ronconi) para el Banco Interamericano de Desarrollo, investigamos los efectos del seguro de desempleo en Argentina, analizando principalmente su impacto sobre la duración del desempleo. Los resultados que encontramos sugieren que tanto el incremento en el monto de las transferencias como la extensión del período de cobertura aumentan la duración del desempleo y disminuyen la probabilidad de encontrar un trabajo. Esta relación es fuerte. Por ejemplo, encontramos que una extensión de 6 meses del seguro reduce la probabilidad de reempleo formal en un 40%.
La literatura ha encontrado este tipo de efectos significativos aunque frecuentemente menores. Por ejemplo, Meyer (1990) y Katz y Meyer (1990) son dos de las referencias clásicas en este tema. La literatura también ha enfatizado el efecto de riesgo moral en la provisión de un seguro de desempleo. El gobierno enfrenta los pros de proveer de liquidez y seguro al trabajador desempleado con el costo de la reducción en el esfuerzo de búsqueda de un nuevo empleo por parte del mismo. En este sentido el seguro de desempleo se ve como una distorsión.
Sin embargo, el seguro de desempleo no solo incrementa la duración del desempleo por la distorsión que implica sino también por el efecto liquidez: la transferencia financia la búsqueda de un puesto adecuado a la calificación del trabajador. Este segundo efecto es equivalente al que tendría una transferencia que no distorsiona los precios (por ejemplo, una transferencia única al inicio del período de desempleo). La distinción entre el efecto de riesgo moral (generado por la eliminación de la transferencia del seguro si se observa al trabajador como ocupado), y el efecto liquidez (generado por una transferencia no condicionada al comportamiento del trabajador) es enfatizada por Chetty (2008).
Los efectos de riesgo moral y de liquidez tienden ambos a aumentar la duración del desempleo. Sin embargo, tienen un efecto opuesto en la informalidad: mientras que el efecto de riesgo moral tiende a incrementar la probabilidad de conseguir un puesto informal; la provisión de liquidez tiende a financiar la búsqueda de un mejor puesto y reducir la transición a la informalidad.
En nuestras estimaciones, encontramos que un incremento del monto tiene un impacto positivo y grande sobre la probabilidad de encontrar un empleo en el sector formal de la economía. A su vez, hallamos que la extensión del tiempo de cobertura tiene un efecto negativo sobre la probabilidad de encontrar un puesto formal. Esto sugiere que el seguro de desempleo puede ser de utilidad para orientar a los trabajadores a reemplearse en el sector formal, siempre y cuando esté bien diseñado.
Esta evidencia empírica es importante para el futuro cercano de Argentina en el que, como bien señalara Guillermo en su post, pareciera que los sistemas contributivos y no contributivos van a coexistir. El seguro de desempleo parece ser una herramienta de política efectiva para la protección de los riesgos del desempleo. Sin embargo, hace falta adecuar el programa a la alta informalidad. En este sentido, son importantes las conclusiones de Álvarez-Parra y Sánchez (2009): en contextos en donde el reempleo puede ocultarse en la informalidad, la transferencia del seguro de desempleo óptimo tiene una duración acotada (fortaleciendo el aspecto de provisión de liquidez y reduciendo el problema de riesgo moral). Este es, probablemente, el camino a seguir en Argentina: mejorar la transferencia (el tope es hoy equivalente al 10% del salario medio, cuando una tasa de reemplazo media en EEUU es del 50%) y recortar la duración del beneficio (hoy puede llegar a los 18 meses, cuando en EEUU suele tener una duración de 6 meses). Además, es tiempo de pensar en por qué la cobertura de este sistema en Argentina es tan baja para poder entender y diseñar un programa a mayor escala que contribuya al mejor funcionamiento del mercado de trabajo.
Martín González Rozada y Hernán Ruffo
Referencias
Álvarez-Parra, F. y J.M. Sánchez (2009) “Unemployment insurance with a hidden labor market.” Working Paper 09-09, Federal Reserve Bank of Richmond.
Chetty, R. (2008). “Moral hazard versus liquidity and optimal unemployment insurance.” Journal of Political Economy 116(2), 173-234.
Katz, L. F. and B. D. Meyer (1990, February). “The impact of the potential duration of unemployment benefits on the duration of unemployment.” Journal of Public Economics 41(1), 45-72. 2, 21
Levy, Santiago, 2008. “Good Intentions, Bad Outcomes. Social Policy, Informality, and Economic Growth in Mexico.” Washington, DC: Brookings Institution Press.
Meyer, B. (1990). “Unemployment insurance and unemployment spells.” Econometrica 58 (4). 2, 2.
Martín, Hernán, gracias por la discusión que hacen en el post. Podrían hablar un poco más acá en los comments de las características del seguro, la metodología del trabajo y yaquestán de los resultados de otros países de América Latina? No me sorprende que encuentren efectos, pero sí me sorprendió un poco la magnitud que mencionan, sobre todo por el monto del seguro que es muy muy bajo.
Gracias! Salute, g.
Guillermo, gracias por el comentario. Las características del seguro de desempleo son las siguientes. En cuanto a elegibilidad las más importantes son que el trabajador tiene que estar desempleado, debe haber sido despedido sin «justa causa»
no estar recibiendo una pensión y haber contribuido al programa durante al menos 6 de los últimos 36 meses (las contribuciones pueden ser discontinuas). En cuanto a su cobertura, el programa cubre a todos los empleados en el sector privado
salvo a los empleados en construcción (tienen un régimen aparte), del sector rural, trabajadores del servicio domesticos, maestros y profesores universitarios. Los empleados del sector público también estan excluídos.
Para obtener el seguro el trabajador despedido debe contactar a la ANSES (hay un telefono gratuito o por email) y solicitar una entrevista. Esta solicitud debe hacerse antes de los 90 días de haber sido despedido. Los trabajadores llevan su documento una copia de la carta de despido y llenan una forma donde declaran que cumplen con los requisitos para recibir el seguro.
A partir de ese momento, de acuerdo a nuestras entrevistas con gente de la ANSES, se supone que entre 15 y 30 días después debieran comenzar a recibir el seguro. En los datos en promedio los trabajadores lo reciben dos meses después.
Los trabajadores pueden recibir entre 2 y 18 meses de transferencias dependiendo de su edad, el tipo de contrato que hubieran tenido, el sector de la economía en donde hubieran trabajado y el número de meses que hubieran contribuido al sistema antes de ser despedidos.
El monto que el trabajador recibe cada mes es igual a la mitad de su mejor salario durante los últimos 6 meses de empleo pero no debe superar los 400 pesos ni debe ser inferior a los 250 pesos por mes. Los beneficios tienen un esquema decreciente, se recibe el monto completo durante los primeros 4 meses, 85% del monto total entre los meses 5 y 8 y 70% del monto total entre los meses 9 y 18.
Para evaluar el impacto del seguro usamos datos administrativos del Ministerio de Trabajo y las EPH. La metodología básica explota discontinuidades en la elegibilidad (mayores de 45 años reciben el beneficio durante seis meses más que los menores de 45; antes de marzo del 2006 se necesitaban 12 meses de contribuciones y después solo 6 meses) y en el tiempo (en marzo de 2006 hubo una reforma que cambió los montos máximos y mínimos que se pueden recibir). Las estimaciones incluyen modelos de duración, de riesgos que compiten y Logits binarios y multinomiales.
En cuanto a los resultados para otros países de la región dejo la respuesta para un poquito más adelante cuando tengamos los documentos definitivos sobre ellos. Te puedo adelantar que hay países que no tienen seguro, otros que tienen un esquema similar al argentino y otros que tienen un esquema como el de las cuentas de capitalización de las AFJP nuestras.