Mucho se habla sobre los resultados de los indicadores de pobreza e indigencia en nuestro país, y mucho se discute también en relación a las formas de medir este fenómeno. En efecto, dada su importancia en la actual coyuntura económica, ya han aparecido titulares periodísticos anticipando los posibles resultados de la medición que el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC) difundirá en el próximo mes de marzo. En este breve posteo intentaré sintetizar las características generales de la medición actual, otras alternativas que se encuentran en boga tanto en ámbitos académicos de investigación como en la agenda de organismos internacionales y los desafíos de integrar estas mediciones en el ámbito de las estadísticas públicas oficiales.
En nuestro país es el INDEC el organismo que calcula y difunde de manera semestral la incidencia de la pobreza e indigencia urbanas. Esta medición está basada en un enfoque estándar, adoptado hace más de 3 décadas -con interrupciones de la medición ya conocidas por todos- denominado como línea de pobreza. Bajo este enfoque y a partir de la información relevada sobre una muestra aleatoria de hogares de los centros urbanos más importantes del país se compara el ingreso disponible de éstos con respecto al valor de una canasta básica de consumo estimada según las características de sexo y edad de las personas que componen cada hogar. La composición de la canasta de consumo se determina a partir de la información provista por la Encuesta Nacional de Gastos e Ingresos de los Hogares, y para su valorización se utilizan precios promedios e índices de precios que forman parte del Índice de Precios al Consumidor. De este modo, aquellos hogares cuyo ingreso disponible no alcanza a cubrir el valor de esta canasta de consumo en un período dado, es considerado un hogar pobre de acuerdo a este método. Como la medición toma al hogar como unidad de análisis, todas las personas que viven en un hogar pobre se consideran pobres. El indicador oficial muestra entonces el porcentaje de hogares y personas consideradas pobres por el método de la línea.
Otro enfoque que ha captado mucho interés más recientemente es el de pobreza multidimensional, apoyado en la idea de que la pobreza no sólo se refiere a una situación de insuficiencia monetaria sino a la incapacidad del hogar (y por ende de sus miembros) para acceder a bienes y servicios considerados básicos como son aquellos vinculados al hábitat, la vivienda, servicios públicos, educación, salud, seguridad, entre otros. En este sentido, si bien hay una extensa bibliografía sobre el tema, ha sido el trabajo de Amartya Sen quien estableció los fundamentos de este enfoque en base a “a view of living as a combination of various ’doings and beings’, with quality of life to be assessed in terms of the capability to achieve valuable functionings”[i] Estos funcionamientos (functionings) tienen que ver con cosas tan básicas como estar bien nutrido, tener buena salud, habitar una vivienda que brinde abrigo y refugio, etc. los cuales son de indudable importancia. Pero también hay otros que tienen que ver con aspectos más complejos tales como estar socialmente integrado, tener autoestima, convivir en un ambiente seguro y de respeto, entre otros, que pueden ser más difíciles de medir u observar en la práctica. Adicionalmente, estos aspectos pueden tener una valoración o importancia diferente para distintos individuos de forma tal que construir un indicador que dé cuenta de ellos enfrenta no sólo la dificultad de medirlos objetivamente sino también de cómo ponderar adecuadamente estas dimensiones.
Otra perspectiva no exenta de las dificultades anteriores es considerar un criterio normativo en la selección de dimensiones e indicadores en lo que se conoce como enfoque de derechos, tomando como referencia por ejemplo la Declaración Universal de los Derechos del Hombre, o la Convención sobre los Derechos del Niño cuando el análisis se focaliza en subconjuntos más vulnerables de la población como puede ser el caso de los niños.
Estos dos grandes enfoques, el método de línea que considera los recursos monetarios de los hogares y el enfoque multidimensional que lleva el énfasis a cuantificar la cantidad o grado de privaciones que experimentan los hogares, responden a distintas estrategias metodológicas para abordar el complejo problema de identificación inherente al proceso de medición. Ambos buscan una definición operativa a la pregunta conceptual de determinar si un individuo es pobre o no.
No obstante, ambos enfoques enfrentan los mismos desafíos en función del interés que despierta el tema tanto en funcionarios encargados del diseño y monitoreo de políticas públicas como de la sociedad en su conjunto. Cada vez que se habla de pobreza hay dos preguntas que aparecen inmediatamente, más allá del método o enfoque que se utilice para su medición:
- Cuál es la evolución del fenómeno a través del tiempo: ¿la pobreza bajó, subió, o se mantuvo sin cambios con respecto a un período de tiempo anterior?
- Cuál es la magnitud del fenómeno: ¿Cuántos hogares y/o personas, se encuentran en situación de pobreza en nuestro país?
En el caso de la línea de pobreza, la cuantificación del fenómeno resulta operativamente más sencilla ya que se calcula el porcentaje de hogares (o personas que habitan en ellos) cuyo ingreso disponible no resulta suficiente para cubrir el costo de una canasta básica de consumo en un período dado, con respecto a una población de referencia.
En el caso de los indicadores de pobreza multidimensional todavía no existe un consenso en relación a cómo determinar si un individuo es pobre: ¿cuáles son las dimensiones a tener en cuenta? ¿Cómo construir indicadores para medir o evaluar estas dimensiones? ¿Cuál es la escala de medición más apropiada? ¿Cuántos indicadores se necesitan para representar adecuadamente cada dimensión? ¿Cómo agregar los resultados de los distintos indicadores construidos para cuantificar las distintas dimensiones? ¿Cómo agregar los resultados de las distintas dimensiones para construir un único indicador de pobreza? No resulta trivial el problema de agregar resultados de distintos indicadores, asociándoles un peso que refleje la importancia relativa de cada dimensión en la determinación de un status de pobreza. Más aún, el peso relativo de una dimensión puede ser distinto condicional a que se observen o no privaciones asociadas a otras dimensiones de interés.
Estas y otras preguntas aún no tienen una respuesta clara. Más aún, gran parte de la discusión empírica está limitada por las fuentes de información disponibles. En algunos casos se observa un sesgo de origen al no incluir en la discusión dimensiones relevantes simplemente porque no hay una fuente que brinde información periódica sobre el tema, en el otro extremo puede haber una sobrerrepresentación de ciertas dimensiones debido a que es posible construir múltiples indicadores descriptivos de una misma dimensión a partir de la información disponible.
Quizás de manera indirecta y más aproximada, el método de línea no excluye ni desconoce la condición multidimensional de la pobreza ya que el acceso a diversos servicios y a la realización de diversas funciones básicas para el desarrollo de una vida plena en general requieren la realización de transacciones económicas: comprar alimentos, costear los gastos de transporte para ir a trabajar o estudiar, costear arreglos de la vivienda, etc.
En nuestro país, la Encuesta Permanente de Hogares es el relevamiento a hogares de mayor trayectoria debido a la continuidad temporal de su medición como así también por la cantidad de información de brinda para caracterizar de forma general a la población. Se realiza de forma continua sobre una muestra de alrededor de 26.000 viviendas cada trimestre (alrededor de 52.000 viviendas por semestre) que residen en los 31 aglomerados urbanos principales del país. Es la base de información que permite el cálculo semestral de la incidencia de la pobreza e indigencia antes señalada, pero también es la fuente de información que se utiliza para el cálculo de un conjunto de indicadores de condiciones de vida de los hogares asociados a distintas temáticas o dimensiones que se detallan a continuación:
- Características habitacionales
Porcentaje y cantidad de hogares (personas) según calidad de los materiales de la vivienda: suficiente, parcialmente insuficiente, suficiente.
Porcentaje y cantidad de hogares (personas) según condición de hacinamiento: con hacinamiento crítico (más de 3 personas por cuarto), sin hacinamiento crítico (menos de 2 personas por cuarto, de 2 a 3 personas por cuarto).
Porcentaje y cantidad de hogares (personas) según tipo de saneamiento: adecuado, inadecuado.
Porcentaje y cantidad de hogares (personas) según tenencia de baño con descarga de agua: tiene, no tiene.
Porcentaje y cantidad de hogares (personas) según disponibilidad de agua en la vivienda: dentro de la vivienda (red pública, perforación con bomba a motor, perforación con bomba manual u otra fuente), fuera de la vivienda.
- Servicios públicos
Porcentaje y cantidad de hogares (personas) según acceso a redes públicas de agua corriente, gas y cloacas: accede, no accede.
- Características del hábitat
Porcentaje y cantidad de hogares (personas) que habitan en viviendas cercanas a basurales o en zonas inundables
- Régimen de tenencia de la vivienda
Porcentaje y cantidad de hogares (personas) según el régimen de tenencia de la vivienda: propietario de la vivienda y el terreno, propietario de la vivienda solamente, inquilino/arrendatario de la vivienda, ocupante (excepto en relación de dependencia), otros.
- Cobertura médica
Población total por sexo y grupo de edad según tipo de cobertura médica: obra social, prepaga, mutual y/o servicio de emergencia; sólo sistema público de salud.
Hogares según tipo de cobertura médica de sus miembros.
- Educación
Población de 4 a 17 años según condición de asistencia escolar, por grupo de edad
Población de 4 a 17 años según clima educativo del hogar
Población de 4 a 17 años según clima educativo del hogar y condición de asistencia escolar
Población de 18 a 24 años según asistencia a establecimientos educativos y niveles en curso.
Población de 18 a 24 años que no asiste a establecimientos educativos según niveles alcanzados.
Población de 25 años y más según máximo nivel educativo alcanzado, por grupo de edad.
Desde el año 2018 toda esta información está disponible al público en general con actualización semestral. Además, están definidos los criterios utilizados para la construcción de cada uno de estos indicadores, de forma tal de poder acotar -aunque sea muy parcialmente- la discusión acerca de cómo cuantificar ciertas dimensiones de la pobreza. ¿Acaso el no contar con un indicador agregado de todos o algunos de estos indicadores impide la evaluación y monitoreo de políticas públicas? La respuesta no parece ser afirmativa. En un tema tan complejo como el de la pobreza, donde efectivamente son múltiples las problemáticas que entran en juego, no parece que agregar (contar, sumar, promediar o juntar dimensiones a través de alguna operación matemática) sea la mejor forma de entender el problema.
Posiblemente los indicadores antes enumerados no sean todos los necesarios y entonces la discusión fundamental e inicial debiera estar orientada a delimitar primero conceptualmente cuáles son las dimensiones de la pobreza que se desean medir, qué indicadores se requieren para representarlas y cuantificarlas y desde allí identificar y construir las fuentes de información necesarias para cumplir este objetivo y sostener la medición a través del tiempo.
En este punto resulta importante volver sobre una de las preguntas planteadas al principio: ¿cuántos individuos se encuentran en situación de pobreza?
Como hemos dicho, los cálculos de incidencia de la pobreza surgen a partir de la información de la Encuesta Permanente de Hogares, como así también los indicadores de condiciones de vida antes señalados. Es conocido que se trata de una encuesta por muestreo donde las viviendas que se visitan se seleccionan a través de un procedimiento probabilístico a partir de un marco muestral de viviendas. Así, cada vivienda seleccionada en la muestra representa a muchas otras en la población, y los resultados que se publican para los distintos indicadores se obtienen a través de un proceso de expansión. En este proceso de expansión entran en juego las probabilidades de selección con las que se sortean las viviendas de la muestra y también se utilizan proyecciones de población para estimar indicadores absolutos (cantidad de hogares o personas) a partir del resultado de indicadores relativos (porcentajes de hogares o personas). La cantidad de viviendas, hogares o personas en un determinado ámbito geográfico no es una variable que se mida periódicamente salvo en oportunidad de los censos de población. Para períodos intercensales se utilizan modelos matemáticos y/o demográficos para estimar estas cantidades mediante el cálculo de proyecciones de población, sobre la base de la información provista por el último censo de población disponible. Por lo tanto es importante destacar el rol fundamental que tienen los censos de población y las proyecciones de población en la producción estadística periódica y continua basada en encuestas por muestreo a hogares durante períodos entre censos.
Argentina se encuentra en las puertas de un nuevo censo de población, lo que permitirá conocer el tamaño y estructura de la población para el total nacional, los ámbitos urbano y rural, por jurisdicción geográfica, por sexo y edad, entre otras estructuras básicas. Además, permitirá actualizar el marco muestral de viviendas para las próximas encuestas a hogares, que a su vez podrán actualizar sus diseños y evaluar sus niveles de cobertura. Pero también, permitirá dimensionar algunos fenómenos generales de la población para el total del país, muchos de ellos vinculados a las problemáticas de la pobreza, tales como educación, vivienda, acceso a servicios públicos, entre otros. Un ejemplo de ello son los clásicos y todavía vigentes indicadores de necesidades básicas insatisfechas.
Un censo de población es el evento estadístico más relevante de cada década, por la magnitud del operativo censal y por ser el único relevamiento de barrido territorial completo. Un censo de población no es un hito aislado en la historia estadística de un país, sino que sienta las bases de la producción estadística que se lleva a cabo en los períodos intercensales. Es la fuente de información fundamental para la revisión, ampliación y/o actualización del (los) marco(s) de muestreo sobre los que se apoyan las encuestas a hogares y por lo tanto tendrá vital importancia en las actualizaciones o ampliaciones que se produzcan en las encuestas que brindarán información por los próximos 10 años. En el caso de la medición de la pobreza, el próximo censo de población podrá brindar la oportunidad de conocer la cantidad de individuos que tienen o no privaciones en al menos ciertas dimensiones de interés sin limitar la medición a un ámbito geográfico determinado y con la posibilidad de desagregar los resultados por región, provincia o localidad, o eventualmente facilitar el diseño de nuevas fuentes de información si así fuera requerido.
El desafío de cuantificar la pobreza es complejo y la discusión conceptual en torno a su medición no está cerrada. El enfoque de pobreza multidimensional forma parte de la agenda de trabajo de distintos investigadores y organismos pero todavía no goza de los acuerdos necesarios para adoptar un estándar dentro del sistema de estadísticas públicas. Mientras la discusión avanza es preciso sacar máximo provecho de la información disponible y evaluar el diseño de nuevos indicadores con el propósito de determinar qué se desea medir y qué herramientas concretas de diseño y monitoreo de políticas se desean más allá de las fuentes disponibles hoy en día. En este marco, el desafío de cuantificar la pobreza desde un enfoque multidimensional no pasa por obtener un único número que dimensione el fenómeno sino por identificar esas dimensiones de la mejor forma posible para poder mensurarlas adecuadamente.
[i] Sen A. Capability and Well-Being. In: Nussbaum, Sen The Quality of Life. Oxford: Clarendon Press; 1993.
