La educación es uno de los temas centrales de debate en el mundo. En esta entrada decíamos que mejorar el sistema educativo y sus resultados no era solo una cuestión de recursos. Señalábamos que mejores niveles educativos se pueden obtener o bien por un aumento en los recursos educativos, o por un cambio en el manejo de los mismos. La mayoría de los estudios se han concentrado en analizar los efectos de aumentos en los recursos (incrementos en el ratio maestros-alumnos o aumento del gasto para mejorar la calidad de los docentes o en materiales). Sin embargo, la evidencia proveniente tanto de estudios observacionales como de diseños experimentales parece indicar que los efectos de incrementos en los recursos son modestos para explicar la gran brecha educativa existente entre los países desarrollados y los países en desarrollo (ver por ejemplo Hanushek y Woessmann (2011) y Glewwe et al (2011)). Por ello, concluíamos que era necesario pensar en reformas en el management de los recursos. Solamente mayores recursos no nos darían un mejor sistema educativo. La experiencia reciente del sistema educativo argentino provee nueva evidencia sobre esta cuestión.
Recursos del sistema educativo argentino
Por medio de la Ley 26.075, sancionada el 21 de diciembre de 2005, se determinó que el gobierno nacional, los gobiernos provinciales y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires aumentarían la inversión en educación, ciencia y tecnología entre los años 2006 y 2010 según la siguiente tabla:
A partir del año 2010 las asignaciones de recursos y la meta de 6% se fueron prorrogando para los siguientes años (entiendo que la Ley 26.206 de 2006 hizo que esta meta fuera permanente. El presupuesto prorroga la asignación específica para la Nación (Artículo 7 de la Ley 26.075), mientras que para as provincias se requiere de leyes convenio. En el siguiente gráfico se presentan los porcentajes de gasto educativo para el período 2004 – 2016:
Como puede observarse, la meta fue alcanzada en 2009, pero en 2010 el gasto descendió a 5,4% del producto. A partir de 2013 alcanzó nuevamente el nivel propuesto y en 2015 y 2016 la meta fue superada. En el año 2015 el gasto en educación, ciencia y tecnología alcanzó el 6,6% del producto y en 2016 el 6,5%. En el período 2006 - 2016 subió de 4,6% a 6,5% del producto. Cabe aclarar que las metas fueron formuladas cuando la medición del PIB disponible tenía el año 1993 como año base, sin embargo estamos evaluando el gasto contra una meta calculada sobre el PIB que considera a 2004 como año base, el cual es más de 8% mayor que el anterior. El nivel de gasto real habría cumplido con la meta todos los años si se tomara la serie de producto con base en 1993 para su cálculo.
En el siguiente gráfico se compara el gasto destinado a educación, excluyendo erogaciones destinadas a ciencia y tecnología o cultura, para diferentes países (considerando el último año disponible) incluido la Argentina.
Nota: Se consideró el último dato disponible en las fuentes consultadas: Education Statistics (World Bank); IMF (GSF). Argentina: Gasto consolidado (Sec. Pol. Ec. – Min. Hac.).Para Argentina se tomaron las líneas II.1.1., II.1.2. y II.1.5. del Gasto Público Consolidado de la Secretaría de Política Económica, y para los restantes países el gasto del capítulo 9 del clasificador Cofog del Gobierno General, en la base GFS del FMI.
Puede apreciarse que el promedio del gasto en educación en Argentina (2010-2016) es mayor al de Chile (2013), que es un país con un nivel de desarrollo comparable (en términos de PBI per cápita ajustado por la paridad del poder adquisitivo, PPP). Respecto al promedio de América Latina y países de la OECD, Argentina también se ubica en niveles superiores de gasto en relación al producto. Los años 2015 y 2016 se destacan; pero ya en 2011 el gasto en relación al producto en Argentina superaba al de la mayoría de los países considerados.
Para complementar el análisis se presenta el siguiente gráfico, donde puede observarse la relación entre el gasto en educación y el PBI per cápita PPP. Se observa que Argentina, para su nivel de ingreso, presenta un gasto en educación superior al esperado. Este resultado se mantiene si controlamos por la estructura demográfica de los países.
Resultados del sistema educativo argentino
En el siguiente gráfico se exponen los resultados de la prueba PISA para Argentina, Chile y el conjunto de países de la OECD:
Los datos indican que Argentina se encuentra por debajo de Chile y el promedio de países OECD en las tres categorías de la evaluación PISA y para los tres años considerados. Lamentablemente, Argentina no fue incluida en la muestra de la prueba PISA 2015 debido al incumplimiento de un requerimiento técnico. Esto refleja que a pesar de que en los últimos años la evolución del gasto promedio en educación (como porcentaje del PBI) es creciente en Argentina (aproximadamente 30% superior entre 2006 y 2012), no se ha logrado una performance significativamente superior en los resultados educativos medidos a través de esta prueba.
También es decepcionante la trayectoria de la tasa de egreso de la escuela secundaria, que luego de crecer sin interrupciones durante 50 años se estancó en los últimos 15. El gráfico que sigue muestra la proporción de jóvenes que alcanzaron el título secundario al momento de tener la edad en la que deberían haberlo obtenido. Se observa que esta proporción no varió entre los años 2000 y 2015.
Fuente: elaboración propia en base a la Encuesta Permanente de Hogares, Indec.
Adicionalmente, la proporción de jóvenes que logran el título secundario a tiempo respecto del total cayó durante el período que va de 2006 a 2016.
Conclusión
Estos datos muestran nuevamente que para mejorar el sistema educativo argentino no alcanza con aumentar fuertemente sus recursos. Para mejorar el sistema, habrá que avanzar en reformas de fondo, que asignen el gasto eficientemente. Para ello, es imprescindible avanzar hacia el manejo racional de los recursos humanos del sector. Otra prioridad para mejorar la calidad educativa es la evaluación continua de estudiantes y docentes.
Una reforma de fondo requiere un trabajo fuerte de las provincias argentinas y no solo de la nación, ya que las primeras ejecutan tres cuartas partes del gasto educativo. El gobierno federal, no teniendo responsabilidad directa sobre la educación inicial, primaria o secundaria, invierte principalmente en la educación universitaria (1,0% del PIB) y en ciencia y tecnología (0,3% del PIB). Las provincias y municipios gastan 5,0% del PIB en el sistema educativo.
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Nota del editor: Sebastian Galiani es Secretario de Política Económica de la Nación Argentina.
