El fallo de la Corte sobre las tarifas de gas natural: impacto fiscal y nueva estrategia

El reciente fallo de Corte Suprema de Justicia de la Nación (CSJN) rechazó los aumentos de precios y tarifas de gas natural a nivel nacional contenidos en las Resoluciones 28/16 y 31/16 del Ministerio de Energía y Minas (ME&M), dictadas en abril, básicamente interpretando que el gobierno debió haber realizado audiencias públicas, e incluyendo referencias a un requisito de razonabilidad que pudo no haber sido respetado.

La discusión de los fundamentos del fallo de la CSJN permite distintos posicionamientos e interpretaciones, lo mismo que el análisis económico de los valores y criterios aplicados en los aumentos de precios y tarifas del gas natural del mes de abril. Tal vez un diseño diferente de los mismos (teniendo en cuenta un período de transición de unos 3 años para evolucionar hacia un conjunto de precios y reglas eficientes) hubiera permitido sortear la realización de audiencias públicas, o tal vez ello fuera igualmente imposible al aplicarse en forma simultánea con fuertes aumentos del servicio eléctrico, el agua y el transporte (particularmente en GBA), pero esta discusión contra-fáctica ya no podrá ser saldada. Lo relevante de aquí en más son dos cosas: a) cuantificar el impacto fiscal que ha tenido y puede llegar a tener este fallo; y b) tomar las decisiones que minimicen los costos (fiscales y económicos) futuros.

Impacto fiscal directo del fallo de la CSJN

El fallo de la CSJN tiene las siguientes características: a) se limita a los usuarios residenciales; b) incluye tanto los márgenes de transporte y distribución (T&D) como el precio del gas inyectado a la red de transporte (también denominado gas en boca de pozo, o upstream); c) excluye (es decir, indica que sigue vigente) la nueva tarifa social instaurada en dichas resoluciones; y d) omite mencionar la derogación del Decreto 2067/08 por el cual los usuarios residenciales de mayor consumo pagaban un cargo no tarifario por el gas importado.

Su cómputo, por ende, requiere estimar los siguientes montos:

1. los pagos por el mayor precio del gas natural que los usuarios residenciales de todo el país debían hacer (de forma directa a los productores) considerando iguales niveles de consumo en los años 2015 y 2016 –en reemplazo de los pagos previos a los productores vía subsidios fiscales– que el fallo de la CSJN elimina; y
2. los pagos que los usuarios residenciales tampoco harán para cubrir los aumentos de márgenes de T&D, también suponiendo iguales consumos en 2015 y 2016, que previamente no provocaban subsidios públicos (porque dichos márgenes eran menores).[1]

El Cuadro 1 contiene una estimación de los precios y erogaciones en juego. El ejercicio incluye varios supuestos simplificadores. En todo caso, el mismo aproxima para el total del país las erogaciones residenciales totales emergentes según los distintos precios del gas upstream fijados en las diversas cuencas de producción y los distintos márgenes de T&D vigentes en 2015 y emergentes de las Resoluciones ME&M y ENARGAS no convalidadas por la CSJN, aproximando la composición de la demanda residencial según la distinta cantidad de usuarios y consumo promedio de las distintas categorías tarifarias (de R1 hasta R34). En el cálculo se omiten los impuestos y en primera instancia también la tarifa social.[2]

Así, el Cuadro 1 permite verificar que, si estuvieran vigentes, los precios y tarifas fijados en abril de 2016 habrían representado un incremento en la erogación total anual de los usuarios residenciales del orden de los $ 28,7 mil millones (la diferencia entre los $ 45,4 mil millones en 2016 y $ 16,7 mil millones en 2015), compuesta por un mayor pago directo a los productores de gas natural (domésticos e importación) de $ 22 mil millones ($ 32,5 mil millones menos $ 10,5 mil millones), un mayor pago a las empresas de transporte y distribución por $ 10,7 mil millones (computado como la diferencia de erogaciones tarifarias que no tienen por destino el upstream o el cargo del Decreto 2067/08).[3] Por otra parte, a partir de los datos del Cuadro 1 puede estimarse que suponiendo que el 35% de los usuarios en las categorías R1 a R23 (que en conjunto representan casi el 20% del total de usuarios residenciales) accedieran a la tarifa social incorporada en 2016, que les bonifica el 100% del precio del gas upstream), el mayor gasto de los usuarios residenciales debería reducirse en unos $ 210 millones.

De esta forma, el impacto fiscal inmediato del fallo de la CSJN, requiriendo reponer el subsidio a los productores de gas natural pero manteniendo la tarifa social y (aparentemente) la eliminación del cargo del Decreto 2076/08, en caso de aplicarse durante todo un año, rondaría los $ 22,2 mil millones, o unos US$ 1.480 millones al tipo de cambio actual (15 $/US$). Por otra parte, el monto total sería mayor en caso de que el Estado compense también a las empresas de T&D por al menos una parte de los $ 10,7 mil millones (US$ 710 millones) que éstas dejarán de recibir. Sin embargo, dado que la aplicación de las nuevas resoluciones en principio (audiencias públicas del 16 de septiembre mediante) se demoraría sólo 8 meses –en los cuales el consumo residencial de gas natural típicamente representa el 85% del consumo anual–, y suponiendo preliminarmente que el gobierno implementaría dichas tarifas luego de las audiencias, el impacto fiscal estaría en un rango entre US$ 1.400 millones y US$ 1.800 millones aproximadamente.

Potencial impacto adicional del fallo de la CSJN

El fallo de la CSJN no permite descartar dos riesgos adicionales: a) la ampliación de su resolución a los usuarios comerciales e industriales de gas natural (quienes ya comenzaron a reclamar en forma individual o conjunta la aplicación de igual criterio a su favor), y b) la adopción de igual tipo de medida respecto de las Resoluciones ME&M 6/16 y 7/16 (y la Resolución ENRE 1/16 asociada) del mes de enero en las cuales se aprobaron nuevos precios de la energía eléctrica en el MEM y valores del margen de distribución de la electricidad de Edenor y Edesur en el Gran Buenos Aires.

En un extremo, considerando que el ahorro fiscal por la reducción de subsidios a la energía fue estimado en torno al 1,5% del PBI (del año 2015), la generalización del fallo de la CSJN a los nuevos precios y tarifas de gas natural y electricidad durante 12 meses totalizaría unos $ 80.000 millones, ó unos US$ 5.300 millones. Considerando el 75% de dicho valor (porque el retraso en la aplicación rondaría los 8 a 9 meses), el impacto llegaría a los US$ 4 mil millones, aproximadamente 0,8% del PBI de este año. Sumando detalles que van en distintos sentidos (validación de las tarifas sociales por un lado y aplicación de aumentos por eliminación de beneficios bajo los cuadros tarifarios de gas aprobados en 2014 por el otro), los números finales podrían ser levemente distintos, pero en todo caso igualmente rondarían el 1% del PBI, triplicando el cálculo más acotado sobre el costo fiscal ya consumado.

Perspectivas y estrategia recomendable

Claramente, el “peor escenario” anterior no tiene porqué ocurrir. La actitud del gobierno nacional para evitar este riesgo no sólo exige la convocatoria urgente a la realización de audiencias públicas (en ambos sectores), sino también asegurar que las mismas sean exitosas. Esto último requiere no sólo cumplir con las formalidades requeridas por la CSJN sino lograr además un mayor consenso político respecto de la razonabilidad y eficiencia de los ajustes, anunciando los pasos a seguir en pos de restablecer un ordenamiento eficiente de ambos sectores no sólo en lo referido a las revisiones tarifarias integrales ya convocadas (para definir los márgenes de T&D) sino también al restablecimiento a mediano plazo de mercados mayoristas competitivos, eventualmente sujetos a regulaciones de precios máximos y/o subsidios ambientales o de diversificación de la matriz energética que no impidan la aplicación de reglas de competencia de manera general y progresivamente plena.

En tal caso, los aumentos tarifarios sancionados en los primeros meses de este año deberán ser atenuados en lo inmediato (anticipando cualitativamente su complementación durante los próximos 2 ó 3 años), por lo cual de todas formas el impacto fiscal seguramente deberá ser mayor que los valores mínimos calculados previamente en esta nota.

Como simple ilustración, la Figura 1 presenta distintas trayectorias del precio del gas upstream para los usuarios residenciales, partiendo de los precios vigentes (incluyendo el cargo Decreto 2067/08) en el mes de marzo. Por simplicidad se considera la situación en marzo y en abril de 2016, por un lado, y la situación final en la cual se propone llegar a un precio único para todos los usuarios (no sólo residenciales obviamente, pero sólo éstos son considerados aquí).[4] Como puede verse, en marzo los precios fluctuaban entre 0,4 y 3,8 US$/MMBTU para las distintas categorías de usuarios residenciales, y la decisión del gobierno nacional en abril fue llevar el rango de 3 a 7,3 US$/MMBTU (según las flechas azules aplicables a cada categoría). Sin embargo, el precio “competitivo” al que se debe converger (que operativamente puede aproximarse como la paridad de importación) tiene un valor incierto o fluctuante entre 5 y 7,5 US$/MMBTU según lo determinan los valores actuales del costo promedio del gas consumido domésticamente y del precio del gas natural más caro importado, por lo cual lo más razonable es tomar como referencia inicial un valor intermedio (por ejemplo, 6 US$/MMBTU). En tal sentido, es muy posible que ya en abril el gobierno hubiera fijado un precio del gas para los consumidores R34 por encima del precio “competitivo” al cual se debe converger, y claramente mayor al costo medio del gas consumido domésticamente, lo cual establecería la existencia de subsidios cruzados prohibidos en la Ley 24.076.

Así, mucho más razonable –aunque fiscalmente menos ambicioso– hubiera sido proponer a la población ajustes de precios que apunten a converger al precio competitivo al cabo de cierto período de transición (de 3 años por ejemplo), tal como lo señalan las flechas rojas respecto del valor objetivo promedio de 6 US$/MMBTU, para re-evaluar cada año –según una fórmula de convergencia pre-definida– cuál es la nueva posición de dicho precio “competitivo” y por ende cuáles deben ser los ajustes a realizar en los años siguientes dentro del período de transición (señalados por las flechas rojas puntuadas con direcciones alternativas).

Nótese que los subsidios a los usuarios de bajos recursos económicos, vía la tarifa social, no tienen por qué afectar el precio del gas upstream sino que bien pueden llevarse a cabo escogiendo apropiadamente la estructura de los cargos fijos del servicio de distribución (donde hay muy importantes costos comunes que pueden ser asignados a distintos usuarios sin implicar subsidios cruzados, e igualmente no hay competencia posible a inhibir), o mejor aún, en bonificaciones de suma fija a la población objetivo financiadas con recursos fiscales. También, nótese que una regla de este tipo minimizaría la posibilidad de que existan subsidios cruzados, aceptando la necesidad de desarmar de forma paulatina las fuertes distorsiones de precios introducidas post-Convertibilidad, y al mismo tiempo brindando una clara señal de la regla y el sendero de normalización y posterior determinación de precios de un mercado como el upstream, que nunca debió haber sido intervenido regulatoriamente.

Esta Figura, al mismo tiempo, permite poner en perspectiva un riesgo importante, dado por la hipotética introducción de precios diferenciales regionalmente. Ello sumaría un motivo adicional de dispersión de precios a la situación inicial, y en principio estaría consagrando la razonabilidad de que los precios de un mismo recurso natural sean distintos en diferentes regiones o áreas urbanas de país más allá de los costos de transporte entre regiones y áreas.

En efecto, la razonabilidad y consenso político necesarios de aquí en más no deben reducir la eficiencia de largo plazo, lo cual provocaría costos económicos tan o más importantes que los costos fiscales derivados del fallo analizado. Ello implica que definitivamente no debe prosperar ningún tipo de regionalización de los aumentos tarifarios (que según versiones periodísticas estaría siendo considerada por el gobierno), lo cual consagraría no sólo distorsiones inevitables en una transición desde una estructura tarifaria inicial desquiciada como la heredada en diciembre de 2015 hacia reglas donde el precio mayorista sea único, los márgenes reflejen costos económicos sin subsidios cruzados, y la asistencia a los sectores de menores recursos económicos ocurra en igualdad de condiciones en todo el país y sin distorsionar tales precios y márgenes, sino también sellaría la renuncia a una organización y regulación eficientes del sector energético una vez superada la transición.

En otras palabras, la transición hacia una organización eficiente, con tarifas que reflejan costos y subsidios que no distorsionan los precios relevantes, que permitan recuperar un sistema energético amplio, confiable y de mínimo costo, puede y debe ser más gradual que la originalmente decidida por el gobierno nacional, pero en el trayecto no es aceptable alejarse de tal objetivo incrementando la diversidad de precios en vez de reducirla: no hay elemento más desestimulante para la inversión privada que introducir mayor confusión sobre cuál será el punto de llegada al que se aspira.

Bien interpretada y aprovechada, la decisión de la CSJN sin dudas tuvo un costo fiscal de corto plazo pero también podría tener beneficios económicos para el conjunto de la población en el largo plazo.

[1] Existe un tercer impacto –en sentido inverso a los anteriores– por los mayores pagos del precio del gas y de los márgenes de T&D de gas natural que los usuarios residenciales de todas formas deberán enfrentar este año vis-à-vis el año 2015 dado que los precios y márgenes relevantes para varios usuarios debieron ser mayores en 2016 debido a la pérdida de la bonificación por menor consumo introducida en los cuadros tarifarios aprobados en 2014 (por medio de los cuales, con ahorros del 20% o más del consumo, los usuarios residenciales podían evitar el 100% del aumento tarifario del 2014, que promedió el 170% –dentro de un rango del 80% para los usuarios de menor consumo al 310% para los de mayor consumo–, con beneficios parciales en caso de reducciones de consumo entre el 5% y el 20%). Así, este efecto rezagado de los precios y tarifas de gas aprobados en 2014, con un fuerte aumento de consumo en 2016 por menor temperatura mediante, permitiría lograr una reducción de subsidios no contemplada en los dos puntos previos al comparar los cuadros tarifarios con iguales niveles de consumo, sin ahorros o bonificaciones de ningún tipo.

Este impacto es difícil de estimar, y aunque podría no ser un monto despreciable, igualmente se omite aquí. Para tener una noción del problema, consideremos un ejemplo individual extremo. Concretamente, un usuario residencial de categoría R34 que hubiera logrado evitar el aumento tarifario del 310% del año 2014 por haber consumido 20% menos en el invierno de 2015 respecto del invierno de 2014, pero que en el invierno de 2016 consumió un 10% más en el invierno de 2014 (en ambos casos debido fundamentalmente a las diversas condiciones climáticas –invierno muy cálido en 2015 y muy frio en 2016), enfrentará un aumento de su factura del 310% por la pérdida del descuento (mayor tarifa por unidad) y sobre eso además un aumento del 37,5% por el mayor consumo vis-à-vis el invierno de 2015, acumulando un aumento en su factura del 464%. O incluso un aumento mayor si al reducir el consumo en 2015 había bajada a una categoría R más baja (de R34 a R32, por ejemplo), en la cual además pagaba precios del gas y márgenes unitarios de T&D también menores que los que debía pagar en 2014 sin los aumentos de ese año.

[2] Para una referencia más clara sobre estos valores, téngase en cuenta que un millón de BTU equivalen a 27,492 m3 de gas natural, de manera que un precio del gas upstream promedio de 0,86 $/m3 para los usuarios residenciales en 2015 equivale a un precio de 23,6 $/MMBTU, que al tipo de cambio del año 2015 (9,34 $/US$) equivalía a 2,53 US$/MMBTU, y que el precio promedio de 2,86 $/m3 para los usuarios residenciales en 2016 equivale a 78,7 $/MMBTU, ó 5,24 US$/MMBTU con un tipo de cambio de 15 $/US$.

[3] El costo de $ 22 mil millones upstream incluye la pérdida de casi $ 4 mil millones por la presunta eliminación del cargo del Decreto 2067/08, pero el mismo se reduciría a $ 18 mil millones si la interpretación jurídica final es que dicho cargo continuó vigente al caer las resoluciones ME&M 28/16 y 31/16.

[4] La convergencia es hacia un único precio del gas upstream para los usuarios/consumidores, pero ello no necesariamente implica que todos los productores de gas natural deban recibir igual precio (claramente no durante la transición, pero tal vez incluso después, aplicando herramientas de política industrial para tener en cuenta la dualidad tecnológica de la explotación no convencional). En todo caso, esto último no se trata aquí.