En el Congreso mexicano está por discutirse y aprobarse la llamada ley del mando único, que consiste en la centralización de las policías a nivel estatal y el desarme de las policías municipales del país. La iniciativa responde al alarmante crecimiento en los niveles de violencia que ha experimentado nuestro país desde finales de la década pasada. En este texto, contribuyo al debate preguntando si centralizar la provisión de seguridad pública puede contribuir a resolver el problema, y si la centralización es el único camino posible.
Para orientar la discusión, es útil enmarcarla en el debate sobre las ventajas y desventajas de la descentralización en la provisión de servicios públicos desde una perspectiva teórica. Los argumentos tradicionales en favor de la centralización de la provisión de bienes públicos tienen que ver con la internalización de externalidades. Por otro lado, aquéllos en favor de la descentralización se refieren a la heterogeneidad en preferencias entre regiones. En lenguaje coloquial, si los funcionarios locales son más efectivos para conocer las demandas y necesidades en sus propias regiones, entonces un sistema descentralizado resultaría más deseable. En cambio, si las acciones de autoridades locales afectan indirectamente a regiones vecinas, sería más eficiente la provisión de este servicio desde una autoridad central.
Pensando específicamente en la provisión de seguridad pública, existen argumentos en ambos sentidos. Con respecto a las ventajas de un sistema descentralizado, los hacedores de políticas públicas históricamente han defendido la figura del “policía de barrio” que puede establecer vínculos más cercanos con la comunidad, ganándose su aceptación y confianza, y obtener así información sobre sus necesidades. En apoyo a la idea de centralizar la provisión de seguridad pública, la evidencia sugiere que el crimen es móvil: si una región particular hace esfuerzos adicionales por combatir el crimen, los delincuentes simplemente se moverán a regiones vecinas, las cuales experimentarán aumentos en sus tasas de criminalidad.
Sin embargo, este último argumento apunta a que si en verdad el crimen es móvil, entonces bajo un sistema descentralizado como el que opera actualmente en México, el nivel agregado de provisión de seguridad en el país tendría que ser mayor al nivel óptimo. En otras palabras, el hecho de que la seguridad se provea de manera descentralizada impulsa a que cada localidad aumente desproporcionadamente su gasto en seguridad, al no considerar el impacto negativo que puede tener esta acción en los niveles de crimen en regiones vecinas. Resulta difícil creer que el argumento a favor del mando único responda a que en el contexto actual los niveles de seguridad pública en el país estén por encima del óptimo social, pues son justo los altísimos niveles de inseguridad los que motivan esta iniciativa.
¿Por qué hay quien piensa entonces que conviene un sistema centralizado? Uno de mis artículos de investigación recientes, escrito con Ruben Durante (Sciences Po), presenta evidencia que puede ayudar a entender los posibles mecanismos por los cuales un sistema centralizado podría ser más efectivo. En particular, nuestro artículo pregunta si la cooperación horizontal entre policías vecinas puede contribuir a disminuir los niveles de inseguridad en México.
Probar esta hipótesis no es fácil por al menos dos razones. Primero, como en todo estudio empírico, por más que contemos con información precisa sobre niveles de cooperación entre jurisdicciones vecinas y crimen, debemos preocuparnos por problemas de variables omitidas y causalidad inversa. ¿Cómo estar seguros de que no es más fácil o más difícil que dos policías municipales vecinas cooperen cuando el nivel de inseguridad en ambas es menor? ¿Cómo, a pesar de que encontremos una correlación negativa entre niveles de cooperación e inseguridad podemos confiar en que no existe algún otro factor que cause ambas? La segunda razón se refiere al hecho de que se trata de un problema espacial, por lo cual la identificación de los grupos de control y tratamiento para una evaluación de impacto resulta particularmente difícil.
Ruben Durante y yo mostramos en primer lugar que cuando dos municipios vecinos son gobernados por el mismo partido político suceden dos cosas: es más probable que firmen un acuerdo de cooperación para la provisión de seguridad pública, y también experimentan menores tasas de homicidios. Reconociendo, sin embargo, que esta correlación no identifica necesariamente una relación causal, adaptamos una de las técnicas empíricas más usadas en años recientes en economía política (regresión discontinua) a este problema espacial.
Dado que en México los presidentes municipales son electos por mayoría simple, bajo algunos supuestos, es posible identificar el impacto causal de la identidad del partido en el poder en cualquier variable de interés, comparando municipios donde ese partido ganó la elección por un muy pequeño margen con municipios donde ese mismo partido perdió por un margen igualmente pequeño. El supuesto de identificación es que, dado que las preferencias del electorado no varían considerablemente entre ambos grupos de municipios, cualquier diferencia importante en las variables analizadas puede atribuirse directamente a la identidad del partido gobernante.
Para adaptar esta técnica al problema en cuestión, seguimos varios pasos. Primero, identificamos a todos los municipios vecinos de cada municipio en el país. Segundo, identificamos qué partido gobierna a la mayoría de los vecinos de cada municipio. Después restringimos la muestra a aquellos municipios donde el partido en el poder en la mayoría de los municipios vecinos ganó o perdió la última elección por un pequeño margen. Por último, exploramos si para cada municipio en particular, cuando el partido en el poder en la mayoría de sus municipios vecinos ganó la elección local por un pequeño margen, los niveles de cooperación de dicho municipio con sus vecinos y las tasas de homicidio en el mismo son distintos a aquéllos en municipios donde ese partido perdió la elección por un margen muy pequeño.
Nuestros resultados sugieren que efectivamente, cuando un municipio comparte afiliación política con sus vecinos es más probable que coopere con ellos y experimenta también menores tasas de homicidios durante el mandato del presidente municipal en cuestión. El impacto no parece depender del partido en el poder, es creciente con el porcentaje de vecinos con el que el municipio en cuestión comparte afiliación política y tampoco parece variar cuando el partido tiene más experiencia gobernando o cuando es el mismo partido que el que gobierna al estado. Concluimos entonces que la cooperación entre fuerzas policiales vecinas puede realmente contribuir a volver más efectiva la provisión de seguridad pública.
Lo que nos es imposible averiguar es tal vez la pregunta más importante si queremos relacionar nuestros resultados con la pertinencia de instaurar el mando único en el país. ¿Qué exactamente es lo que permite esta disminución en los niveles de inseguridad cuando la cooperación es mayor? Pensando de nuevo desde una perspectiva teórica, creo que el elemento faltante en la teoría simple que describí más arriba son las economías de escala. Esta idea se refiere a que mientras más grande sea un cuerpo policial, más efectivo será para combatir al crimen.
La pregunta que hay que hacerse entonces es en dónde y por qué existen estas economías de escala. ¿Por qué los cuerpos policiales más grandes combaten mejor al crimen? Algunos dicen que es más fácil corromper a la fuerza policial de un municipio que a la de un estado, simplemente porque las fuerzas locales son más pequeñas. Sin embargo, las policías se caracterizan por ser organizaciones muy verticales y obedientes a sus superiores. Un mando único implicaría también un solo jefe. Y si basta con corromper al jefe para que todos sus subordinados obedezcan, centralizar resultaría contraproducente en este sentido. Otros creen que sería más fácil realizar búsquedas y operativos en regiones más extensas si existe una sola fuerza policial, mientras que otros piensan que concentrar la información de muchas regiones en un “cerebro central” puede hacer mucho más efectivas las estrategias de combate al crimen. Estas explicaciones, sin embargo, suponen que la posible pérdida de información sobre las características de los criminales locales (el argumento más importante en favor de un sistema descentralizado) que traería consigo la desaparición de las policías municipales es menos importante que las ganancias por la posibilidad de diseñar operativos coordinados en regiones más extensas.
Los resultados de mi investigación con Ruben Durante muestran que en un sistema descentralizado no es imposible que las policías locales cooperen, seguramente compartiendo información y diseñando estrategias conjuntas de combate al crimen. Muestran también que la cooperación entre policías locales se traduce en menores niveles de inseguridad. Tal vez, valdría la pena preguntarse entonces qué es más costo-efectivo: facilitar e incentivar la cooperación entre policías locales, o simplemente desaparecerlas.
