Sociedades desiguales y redistributivas y otras paradojas

El pasado 27 y 28 de septiembre la Facultad de Economía de la Universidad de los Andes organizó el “3er Congreso de Economía Colombiana”. En la sesión de cierre, se habló de las perspectivas de la economía colombiana. Quiero compartir con ustedes algunas de las ideas planteadas por Alberto Carrasquilla, Ministro de Hacienda durante el primer período de Álvaro Uribe, y hacer preguntas que pueden ser relevantes no sólo para Colombia sino para la región.

Carrasquilla habló de una “asimetría” de la sociedad colombiana. La “asimetría de Carrasquilla” es también una paradoja: Colombia tiene y ha tenido por años una distribución del ingreso muy desigual; de otro lado, al menos desde sus intenciones, cuenta con políticas públicas fuertemente redistributivas. Este carácter redistributivo es especialmente claro desde la Constitución de 1991. Resaltó Carrasquilla la inspiración Rawlsiana de nuestra Constitución: las políticas desiguales son tolerables, siempre y cuando ayuden a los menos favorecidos. Y planteó tres preguntas: ¿Cómo se explica esta asimetría? ¿Puede ser la asimetría una situación de equilibrio? ¿Qué consecuencias tiene?

La primera pregunta tiene una respuesta simple: en la práctica, tanto el gasto como la tributación en Colombia son regresivos.

Por el lado de los impuestos, por ejemplo, y a pesar de las intenciones, algunos trabajadores independientes de altos ingresos tributan menos que empleados con ingresos mucho menores. Además, diversos sectores productivos gozan de beneficios tributarios. De su experiencia como Ministro, Carrasquilla dijo recordar muchos casos, y entre bromeando y en serio citó líos que enfrentó con los productores de pollo, huevos, cilantro…[1]

Por el lado del gasto, dijo Carrasquilla, trabajos para Colombia sugieren que el gasto público favorece mayoritariamente a los quintiles 4 y 5 de ingreso. Esto se explica principalmente por dos tipos de gasto: el gasto en educación superior y las pensiones. Dada la baja cobertura en educación universitaria en Colombia y la alta informalidad laboral, en la práctica los grupos más ricos de la sociedad se benefician de estos gastos.

La segunda pregunta es a mí parecer la más interesante y en la que me quisiera concentrar. La respuesta corta de Carrasquilla es “sí, esto es un equilibrio.”  Grupos políticamente poderosos están detrás de esta configuración de los impuestos y el gasto.

En el caso de los impuestos, esto parece bastante obvio. Individuos, firmas, y sectores enteros de la economía que son económica y políticamente poderosos obtienen del Estado los beneficios que han hecho del sistema tributario colombiano uno particularmente nocivo en el que la distribución del ingreso después de impuestos no es mejor que antes de impuestos. Atacar este problema era el principal objetivo de la reforma tributaria que el propio Ministro Juan Carlos Echeverry consideró en esta misma sesión del 3er Congreso una de sus grandes (y hay que decir, dada su buena y ponderada labor, pocas) tareas que quedaron pendientes. La iniciativa ahora ha sido recogida, con simplificaciones, por su reemplazo Mauricio Cárdenas.

Sobre el gasto podría decirse también que grupos poderosos logran capturarlo, excepto que si el diagnóstico de Carrasquilla es cierto, “estudiantes” y “pensionados” no son para el observador desprevenido grupos sociales poderosos. Surgen entonces varias hipótesis. La primera es que los grandes beneficios del gasto público para estratos más pudientes de la sociedad a través del gasto en educación superior y pensiones no son consecuencia del poder político de los grupos beneficiados. Son, digamos, una consecuencia no intencionada de las políticas públicas, un error casual de diseño. Si ese fuera el caso, entonces cambiar la situación sería relativamente fácil, pues no hay doliente poderoso detrás de estas formas de gasto público.

No soy tan optimista. Creo, más bien, que sí hay dolientes poderosos. Sin embargo, insisto en que no son propiamente los estudiantes y los pensionados, beneficiarios últimos de este gasto, los poderosos. Los pensionados no están bien organizados como un grupo de presión en la sociedad colombiana, y sospecho que algo similar sucede en otros países. Al menos, no están mejor organizados que otros segmentos de la población. Además, en su calidad de pensionados (y en esto se parecen a los estudiantes), ¡Casi por definición no pueden poner en jaque a la economía del país! Otra es la historia con muchas agremiaciones de productores, por ejemplo. En cuanto a los estudiantes, la situación coyuntural podría sugerir que sí son actores poderosos. En Colombia, en buena medida contagiados por el entusiasmo chileno, los estudiantes universitarios lograron bloquear recientemente una propuesta de reforma a la educación superior. Tampoco pretendo desconocer algunos importantes movimientos estudiantiles históricos, y la capacidad de los estudiantes de generar movilizaciones más generales. Pero este es un poder coyuntural. Me atrevo a decir que típicamente la voz de los estudiantes universitarios, al menos en Colombia, ha sido una segunda voz. Difícilmente podríamos acudir al poder estudiantil como explicación de la asimetría estructural de la sociedad colombiana que bien resaltó Carrasquilla.

¿Quiénes podrían ser entonces los poderosos dolientes, en particular en el caso de la educación? Unos candidatos posibles son los maestros. Los sindicatos de maestros son actores políticos importantes en muchas sociedades. Pero esta realidad despierta más preguntas que respuestas: ¿Por qué son tan poderosos, en el mundo entero, los sindicatos de maestros? Alguien podría argumentar que los profesores son (somos) fundamentales para el desempeño de la economía en el largo plazo. Al fin y al cabo, somos insumo clave de la formación de capital humano, motor del crecimiento. Pero, en el corto plazo, que es el plazo que importa a los políticos, reconozcámoslo, no importamos mucho. ¡Más poder tiene un grupo de taxistas que se niegue a trabajar un día que un grupo de maestros que entre en paro por un semestre académico!

De lo anterior se deriva la hipótesis de que el poder de los maestros viene de su buena organización, de tener la capacidad de resolver los dilemas de acción colectiva.  Si esta hipótesis es cierta, ¿Por qué tienen los maestros una buena capacidad de organización? Quizás tienen mucho tiempo libre, más que otros productores con similar nivel de calificación en otras ramas de la economía (algo que los datos parecen sugerir, como dijo en este mismo foro Hugo Ñopo hace algunas semanas).  A lo mejor esto reduce el costo para los maestros de aportar tiempo para un bien público como lo es un sindicato. O, quizás, contrario a otras ramas de la economía, en la producción de “educación” la competencia entre productores es menos fuerte (los mercados pueden estar segmentados, la demanda por educación con frecuencia excede la oferta), y esto simplifica la unión de maestros que de lo contrario estarían compitiendo ferozmente.

Otra alternativa es que los votos de los maestros sean especialmente apetecidos por los políticos. Por ejemplo, quizás los maestros son votantes especialmente atentos a las políticas que los gobernantes ofrecen. En el lenguaje de ciencia política, son “swing voters,” más dispuestos a cambiar sus votos según los programas que propongan los políticos. Para verificar si este es el caso, valdría la pena preguntarse: ¿Votan los maestros con más frecuencia que otros individuos de la sociedad? ¿Están más dispuestos a cambiar su apoyo electoral por uno u otro candidato, sin importar su partido, a cambio de políticas con las que simpatizan? No parece una hipótesis descabellada, pero también vienen a la mente maestros fuertemente ideologizados que más que “swing voters” parecen votantes cautivos qué difícilmente tranzarían su voto a cambio de atención. ¿Cuál es la realidad?

Dejando de lado estas preguntas sobre el poder de estudiantes, maestros, y pensionados[2], vale la pena concluir con una pregunta más general sobre el origen de esta redistribución regresiva que explica la “asimetría de Carrasquilla”. ¿Cómo surge el problema? Si pensamos en el gasto público como la zanahoria y en los impuestos como el garrote del gobierno, una hipótesis sencilla es la siguiente. En la práctica, es más fácil dar zanahoria que garrote (los “behavioral economists” me dirán si esta hipótesis tiene sentido).  Así, políticamente puede ser más viable para un gobierno decir que va a redistribuir con el gasto (repartiendo zanahoria), y no con la política tributaria (boleando garrote). Pero, planteada esta intención, en el proceso político el gasto es atrapado por grupos políticamente poderosos. En cuanto a las pensiones, recientemente ha habido uno que otro ejemplo en el caso colombiano.

En fin, frente a la “asimetría de Carrasquilla” surgen muchas preguntas. ¡Menos mal el éxito del “3er Congreso” fue tan rotundo, y el entusiasmo de los estudiantes tan grande, que el moderador no pudo darme la palabra para hacerlas en el recinto! Aquí las transmito sabiendo que no sólo Carrasquilla, sino otros tantos valientes economistas lectores de focoeconómico que han dejado la “torre de marfil” para enfrentarse al mundo real, tendrán la oportunidad de leerlas y pensarlas desde su perspectiva del mundo real.



[1] Como queriendo decir, muy a la colombiana, “tenemos huevo” (que lejos de significar, como en otras latitudes, que somos muy valientes o corajudos significa que “somos el colmo”).

[2] En el caso colombiano, habría que pensar en otro actor poderoso que podría estar detrás de parte del gasto regresivo: la Corte Constitucional (o, la Constitución misma, tomando a la Corte como su simple garante). En particular, tanto el gasto en educación como el gasto en pensiones es uno que puede ser (y en algunos casos ha sido) protegido por la Corte Constitucional en tanto su recorte podría vulnerar derechos fundamentales de los ciudadanos. Sin embargo, prefiero evitar satanizar a la Corte y entrar en la vieja pelea de los economistas sobre las decisiones económicas de la Corte. En todo caso, vale la pena volver a preguntar: ¿será que la Corte, sin quererlo y para proteger los derechos fundamentales, ha ayudado a consolidar una estructura fiscal muy regresiva?