Controles y Crisis Cambiarias: Esa otra incómoda sensación de “deja vu”

En presencia de un rígido control de precios impuesto en 1939, la Argentina prefirió en el contexto de un entorno externo muy favorable, no  dejar   apreciar su tipo de cambio y monetizar la adquisición del equivalente en oro y divisas a  1200 millones de dólares  de esa época (un 260% de aumento por encima de los valores de 1940). … la inflación a la Argentina había  vuelto en el siglo XX, como lo haría en el siglo XXI, no por la monetización de déficits presupuestarios, sino por aumentos anuales promedios del 19% (entre 1939 y 1945) en sus agregados monetarios impulsados por la compra de reservas resultantes de abultados saldos favorables en su balanza comercial. Sin embargo, una situación fiscal inicialmente holgada, para fines de la Guerra se había deteriorado progresivamente pero sin pausa, alcanzando déficits presupuestarios cercanos al 5% del PIB

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Uno de los malos hábitos en la redacción que en el pasado creo haber evitado es la tendencia a ser autorreferencial. Sin embargo, con las disculpas del caso, comenzaré este ensayo refiriéndome a un artículo de mi procedencia, pues el mismo recoge una serie de reflexiones respecto al futuro de la economía argentina que realizara y a las que me resulta necesario aludir. Lo hago con la intención no de señalar que las mismas tenían un valor especial, sino muy por el contrario para ilustrar que si ciertas consecuencias de lo que vivíamos entonces fueron visibles para mi, también lo eran para muchos otros economistas que dotados de una formación profesional y aceptables niveles de información, observaban lo que hace cinco años ocurría con la economía argentina.

En Julio de 2007 publiqué en la revista de Indicadores de Coyuntura de Fiel un artículo titulado “Alta Inflación en la Argentina: esa incómoda sensación de deja vu”, que había escrito un par de meses antes bajo la preocupación que me generaba el decidido regreso de un viejo conocido de nuestro país: la inflación. El artículo comenzaba con una revisión de la larga y accidentada búsqueda de Argentina  por niveles aceptables de estabilidad de precios cuyo comienzo este autor ubicaba en distintos sucesos, pero que reconocían dos hechos fundamentales: las importantes facultades otorgadas al gobierno nacional con la Constitución de 1853 y los continuos esfuerzos monetarios que dieran comienzo con la contracción monetaria implementada por el gobierno de Mitre entre 1862 y 1865.

En ese mismo artículo, luego de explorar la larga búsqueda de niveles aceptables de estabilidad, se fechaba el regreso incipiente de niveles altos de inflación a la Argentina durante la II Guerra Mundial. Se describía allí como, aún en presencia de un rígido control de precios impuesto en 1939, la Argentina prefirió en el contexto de un entorno externo muy favorable, no  dejar   apreciar su tipo de cambio y monetizar la adquisición del equivalente en oro y divisas a  1200 millones de dólares  de esa época (un 260% de aumento por encima de los valores de 1940). Es por tanto que afirmábamos entonces que la inflación a la Argentina había  vuelto en el siglo XX, como lo haría en el siglo XXI, no por la monetización de déficits presupuestarios, sino por aumentos anuales promedios del 19% (entre 1939 y 1945) en sus agregados monetarios impulsados por la compra de reservas resultantes de abultados saldos favorables en su balanza comercial. Sin embargo, una situación fiscal inicialmente holgada, para fines de la Guerra se había deteriorado progresivamente pero sin pausa, alcanzando déficits presupuestarios cercanos al 5% del PIB.

Reveía también en dicho artículo, como con la llegada de Perón al poder la situación se había agravado. La influencia de las ideas de tinte nacionalista y populista que profesaban en forma mayoritaria los militares que habían realizado el Golpe de 1943 (el Golpe olvidado por la historiografía revisionista reciente) se transformaron rápidamente en acción. Mientras otros países de con desempeños previos similares a la Argentina realizaban políticas contra cíclicas (como Australia y Canadá), el gobierno de Perón otorgó incrementos salariales promedio del 35%, subsidios generalizados para sostener a las empresas recientemente estatizadas, transferencias directas a las familias, todas financiadas con una creciente expansión monetaria (facilitada por la Reforma de la Carta Orgánica del Banco Central ), mientras el papel del gobierno como regulador y productor avanzaba sobre amplios sectores de la economía.  Estas políticas monetarias, fiscales y de ingresos expansivas en un contexto internacional favorable generaron  un crecimiento promedio del 8.4% por año entre 1946 y 1948, dando origen al Primer Relato peronista, uno que estaba destinado a perdurar por más de 60 años a pesar de sus numerosos tropiezos posteriores.

En 1949 el ciclo económico mundial cambió, los términos del intercambio comenzaron a declinar y mientras el PIB de la Argentina caía un 1.3%, la Inflación se elevaba de un promedio cercano al 20% en los años anteriores (era de un 7.4% promedio durante  la II Guerra) a un 27%. Para entonces la inflación era ya en la Argentina un fenómeno permanente,  a la vez que se desvanecía el fuerte proceso de  crecimiento económico acompañado por una significativa mejora en sus indicadores sociales,  que Argentina había sido capaz de sostener por más de una década.  La inflación no era desde hace mucho para entonces el producto de la monetización de la acumulación de saldos favorables del sector externo sino la financiación lisa y llana de déficits presupuestarios y cuasi presupuestarios masivos.

Por todo  ello en 2007, varios meses después  de que comenzara la alteración de estadísticas de precios en nuestro Instituto de Estadísticas y con la evidencia de una inflación evidentemente creciente,  el artículo finalizaba advirtiendo que “La historia del siglo XX nos enseña, que cuando el ciclo económico cambie, y sabemos que esto ocurrirá tarde o temprano, y la Argentina enfrente una situación económica externa no tan favorable será, nuevamente, mucho más difícil y costoso detener un proceso de inflación, que instalado desde el año 2004, se habrá incorporado a las decisiones diarias de todos los argentinos, y tendrá para entonces una dinámica propia. De producirse esa situación, podremos decir con justeza, que la historia se repite”.

El final ciertamente dialéctico, pues bien sabemos que la historia no se repite exactamente del mismo modo dos veces[1], tiene suficiente grado de cercanía con la realidad  como para examinar esta aseveración nuevamente. Cinco años después la Argentina ha hecho la transición de niveles de inflación en los alrededores del 10% a valores de entre 20 y el 30%.  El mundo efectivamente cambió (creo que ni aún el gobierno sería capaz de disputar este hecho) y en la Argentina los indicadores mayoritariamente  señalan una fuerte desaceleración del nivel de actividad, con un declive de exportaciones y un colapso de la inversión, que todo indica nos están conduciendo a la segunda recesión  del período 2003-2012 (si tomamos los tres trimestre de caída de alrededor de un 4% de 2009, que tampoco fueran reportados por nuestro instituto oficial de estadísticas, como el primer período contractivo). Y la imposición de importante restricciones  a transacciones en el sector externo (que empezaron a aprobarse  en Febrero de 2011 con la imposición de una nueva lista de permisos previos de importación mediante la Resolución 45/2011 del  Ministerio de Industria) y que continuó luego de las elecciones presidenciales de octubre de 2011 con  la introducción de un severo control de cambios, han afectado no sólo al atesoramiento de divisas por parte de particulares, sino a las importaciones, regalías, utilidades y dividendos y aún a las exportaciones mediante la imposición de plazos de liquidación de imposible cumplimiento.  Controles que no sorpresivamente han acentuado, dado dichas características,  significativamente el deterioro en la actividad económica.

Mientras tanto se sucedían los eventos vinculados con  el evidente deterioro en la inversión en infraestructura (ferrocarriles, rutas, energía, comunicaciones) como  resultado directo de la política de atraso en los precios relativos puesta en funcionamiento en 2002.

Tal como ocurriera en los años cuarenta es ahora, y desde hace largo tiempo,  el creciente deterioro en la situación fiscal y no la acumulación de reservas el principal motivo detrás de la emisión monetaria y de la inflación. La creación de base monetaria superó los 60 mil millones de pesos en 2011, mientras que la compra de dólares, no para acumular divisas, sino principalmente para pagar compromisos externos del gobierno alcanzó sólo a algo más de 13 mil millones. Baste señalar que en 2004 el superávit primario consolidado alcanzaba al 5.3% (y el financiero al 3.6%) del PIB y es probable que este año,  aún con “contabilidad creativa” esos números sean de -1.0% y -3.3%, con un señoreaje que alcance 4% del PIB[2] con una base monetaria que crece al 30% anual, mientras la máxima autoridad de ese organismo afirma que “es falso que la emisión genera inflación (sic)”.

Mientras tanto, el gobierno multiplica sus esfuerzos por acomodar esta sucesión de eventos desfavorables con la adaptación del guión del Segundo Relato, un guión que a esta altura resulta incomprensible aún para sus más experimentados voceros quienes se contradicen unos con otros, contando para alimentar dicha confusión con la inapreciable ayuda de una creciente aglomeración de medios de prensa oficiales y para oficiales.

Por su parte, los intentos por anclar la inflación mediante esfuerzos para  moderar la suba del gasto a través de una reducción en la extravagante tasa de crecimiento de los subsidios  y un intento de llevar los aumentos de los salarios nominales por debajo del 20% enunciados en octubre, naufragaron parcialmente en aras del sostenimiento de este Segundo Relato, y sólo persistieron el control de cambios y la utilización de un sistema de devaluaciones graduales y bien por debajo de la inflación (un sistema definido equívocamente en el Relato como “Flotación Administrada” ), devaluaciones que han tendido a acelerarse calladamente en estos últimos días.

Por tanto resulta hoy aún más relevante intentar clarificar alguna de las experiencias vividas con crisis y controles cambiarios en nuestro agitado pasado.  Se trata del segundo “deja vu” a que hacemos referencia en el título.

El año 1949 no sólo significó el fin del  período glamoroso del gobierno de Perón en lo que respecta a la inflación y la evolución del nivel de actividad, sino del reinicio de un largo y accidentado proceso de “crisis cambiarias”,  con características diferentes a las anteriores, dando origen a ciclos conocidos como de “stop and go” en la historiografía más reciente, cuya revisión exceden largamente el objetivo de este ensayo.

En 1949 estaba en vigencia todavía el Control de Cambios de Octubre de 1931 (si, 80 años antes que el actual!). Instalado como un control absoluto pero transitorio de operaciones cambiarias,  y con el objetivo de tratar de atemperar las consecuencias sobre la Argentina  del abandono de Inglaterra de la paridad con el oro en la fase más contractiva de la Gran Depresión (Argentina había abandonado el Patrón Oro en 1929), está claro que no fue transitorio pero gracias a la inteligencia de alguno de sus  administradores no fue tampoco absoluto. El aflojamiento del control, acompañado por políticas monetarias y fiscales realistas, y el establecimiento de un mercado dual implicaron que la brecha entre el tipo de cambio oficial y el marginal se redujera de un 40 a un 20% promedio. Durante la II Guerra y luego de diversas modificaciones la brecha promediaba el 10%. Mientras tanto Argentina había sido uno de los primeros países en el mundo en salir de la Gran Depresión observado un excelente crecimiento en los  años entre guerras (no sólo mayores que los ocurridos en EEUU sino en los demás países conocidos como “de colonización reciente”).

Sin embargo, para 1949 la situación era bien diferente. El boom del llamado “período de asalto del gobierno peronista” (R. Mallon y J. Sourouille (1973), había conducido a una marcada reducción de las reservas. El mercado financiero había dejado de ser reconocido  oficialmente y la instauración de permisos previos de cambio en enero de 1947, así como el endurecimiento a la entrada y salida de capitales, abolido en 1933 por el tándem Pinedo-Prebisch y  restablecido en 1943, poco pudieron hacer para evitar el drenaje de divisas. La emisión de permisos previos siguiendo un criterio rigurosamente selectivo, devaluaciones “ocultas” en el tipo de cambio comercial así como la aparición de tipos de cambios múltiples, fueron acompañados por una “brecha promedio” que ya alcanzaba al 113%. Durante el quinquenio siguiente la misma se ubicaría en valores de 274% (Fiel (1989)).

Finalmente fue el propio Perón en 1952 quien señaló, con su inconfundible capacidad de persuasión,  que existía, para ese contexto externo, una ineludible contradicción entre las políticas macroeconómicas expansivas y cualquier intento por mantener niveles aceptables de estabilidad y crecimiento continuado:

“La economía justicialista establece que la producción del país se satisface primero la necesidad de sus habitantes y solamente se vende lo que sobra; lo que sobra nada más. Claro que aquellos muchachos, con esa teoría, cada día comen más y consumen más y, como consecuencia, cada día sobra menos. Pero han estado sumergidos, pobrecitos, durante cincuenta años; por eso yo he dejado que gastaran y que comieran y que derrocharan durante cinco años todo lo que quisieran…..pero, indudablemente, ahora empezamos a reordenar para no derrochar más” (Juan D. Perón 1952).

Los intentos de acomodar y mantener vivo en el largo plazo el Relato fueron más exitosos que su capacidad para reconstituir alianzas que le permitiesen continuar en el poder. Y el resto es historia.

¿Que debiéramos concluir?. Estamos hoy en presencia de eventos  que antes solo enunciábamos como probables. Los efectos contractivos del control de cambio, agravados  por su rigidez y precariedad instrumental, hacen claro que no sólo no es un instrumento inconveniente sino con my pocas chances de sobrevivir con sus características actuales. Si se opta por una flexibilización parcial, en orden a disminuir los fuertes efectos contractivos que el sistema ejerce sobre el nivel de actividad, sería conveniente que no implicara la vuelta sistema de tipos de cambios múltiples sino a un único tipo de cambio adicional donde sean posible realizar (en un plazo relativamente corto) todas las operaciones que era posible realizar hasta antes de Octubre. Un cambio en dicha dirección debiera ser acompañado por una rectificación, si se quiere gradual,  pero sostenida de las políticas macroeconómicas que tengan como elemento central   un crecimiento progresivamente menor en los agregados nominales. Implicaría además una política comunicacional que difunda con consistencia y sin dramatismo dichos movimientos, explicitando las principales líneas de acción para el futuro de modo de reducir los elevadísimos niveles de incertidumbre que hoy tienen los agentes económicos (y que se revela de modos tan variados como los indicadores de riesgo país, los CD swaps y los relevamientos privados de expectativas de inflación). Se aducirá que las circunstancias no son las mejores, pero lamentablemente ahora es mejor que muy tarde.