Transferencias gubernamentales a los más pobres compran votos

En Uruguay, a comienzos de diciembre del 2011 se supo que el 80% de la gente que se anotó en uno de los programas de transferencias gubernamentales había rechazado una oferta laboral. En ese momento, María José González del Ministerio de Desarrollo Social (MIDES) dijo a un periódico local que “Muchos de esos sueldos son de unos $10.000, (US$ 500) bastante por encima del salario mínimo nacional”. Muchas personas dentro y fuera del gobierno estiman que los rechazos de ofertas de empleo se deben a que la transferencia gubernamental constituye un desincentivo a aceptar un trabajo formal.

Si uno de los objetivos de los planes del MIDES es integrar a sectores excluidos, y un trabajo formal es una gran forma de hacerlo, uno se pregunta ¿por qué el gobierno continúa con planes de transferencias, y desea profundizarlos? Más aún, con el mercado laboral efervescente, y el desempleo en mínimos históricos, ¿no deberíamos aprovechar la oportunidad de lograr que estos grupos más o menos marginales entren al mercado formal de trabajo, donde las condiciones laborales son mejores, la gente se vuelve más productiva, y el estado recauda más impuestos o aportes a la seguridad social? Estas preguntas también son relevantes para Argentina, donde los programas de transferencias también juegan un rol importante.

Quizás existan razones valederas para continuar con los planes de transferencias aún en estos momentos de bonanza económica, pero una que ha recibido poca atención es la posibilidad que estas transferencias compren lealtades políticas y eventualmente, votos.

El amiguismo y la compra de votos mediante favores políticos son una de las caras menos felices de la historia democrática del país. Por ejemplo, el argumento tradicional para justificar la inamovilidad de los funcionarios públicos existente en Uruguay es que ante una alternancia de partidos en el gobierno, el nuevo ganador desplazaría a los antiguos funcionarios en beneficio de sus votantes. También, históricamente, la seguridad social se utilizaba como herramienta de compra de votos, otorgando jubilaciones a personas que no estaban en condiciones legales de obtenerlas, a cambio de su lealtad política.

Estas prácticas se sustentaban en el saber político que si a los votantes les está yendo bien económicamente, es más probable que el gobierno actual continúe en el poder. Esta premisa es también la que provoca los “carnavales electorales” en los que el gobierno de turno intenta expandir el producto y bajar el desempleo (aún con políticas poco recomendables) en el año de las elecciones.

Hasta hace poco, la evidencia empírica que soportaba esta creencia no era muy sólida. Algunos trabajos mostraban que si las condiciones económicas de un país eran buenas, era más probable la continuidad del partido actual, pero no servían para saber si una cierta política llevaría a mayores probabilidades de reelección. La razón es que algunas políticas tienden a adoptarse en contextos internacionales favorables (un ejemplo son los planes de estabilización basados en el tipo de cambio): entonces concluir que esa política causaba períodos de bonanza y reelección sería incorrecto, ya que la adopción de la política, y la reelección serían consecuencia del contexto favorable.

Otros trabajos muestran que los receptores de transferencias gubernamentales votan al gobierno que se las dio más a menudo que el votante promedio. Esto parecería indicar que efectivamente dar transferencias compra votos. Pero quizás sea sólo porque los gobiernos que tienden a dar más transferencias a los más pobres son los de izquierda, y los más pobres tienden a favorecer a la izquierda. También puede ser un problema de causalidad invertida. El gobierno da transferencias a sus amigos del pasado, no compra nuevos votos. En definitiva puede no haber ninguna conexión entre la recepción del subsidio y la preferencia partidaria futura; por lo tanto, esa evidencia tampoco ilustra muy bien la sabiduría política de “bolsillo lleno, votante reelige”.

Una economista uruguaya, con sus dos coautores, fue la primera en demostrar la causalidad de “bolsillo lleno” a “votante reelige”: Andrea Vigorito publicó “Government Transfers and Political Support” con Marco Manacorda y Edward Miguel en el American Economic Journal: Applied Economics. El trabajo estudia el impacto del Plan de Atención Nacional a la Emergencia Social (PANES, un plan de transferencias a los más pobres que se aplicó entre abril de 2005 y diciembre del 2007) en la visión política de los beneficiarios.

Metodología y Resultados

Para saber si una política tuvo algún efecto es necesario hacer una evaluación de impacto. Pero no se puede ver si el PANES afectó la visión política de los receptores comparando sus opiniones con las de los no receptores. Como el nivel económico está relacionado con la simpatía con la izquierda, aunque el PANES no afectara las opiniones, se vería que los receptores tienen opiniones más favorables sobre el Frente Amplio, el partido de gobierno, que los no receptores. Concluir que el programa afectó las opiniones políticas sería cometer el mismo error que un estudio reciente que estableció que tomar bebidas light aumentaba la probabilidad de engordar, porque los consumidores de esas bebidas tenían mayores probabilidades de engordar que el resto. El error era comparar grupos de gente distinta: los que toman light lo hacen porque tienen mayor tendencia a engordar.

Una forma estadísticamente conveniente de asignar subsidios fue sugerida al MIDES por algunos miembros de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de la República. Recolectaron información sobre cada familia que se hubiera anotado para recibir ayuda del PANES y calcularon un “índice de ingresos”: se daba el subsidio si y sólo el índice era menor a un cierto valor. Esta forma de implementación tiene una gran ventaja para la evaluación de impacto del programa ya que permite comparar individuos comparables: aquellas personas que tienen un puntaje apenas superior al umbral y los que tienen un puntaje apenas inferior. Los primeros no son incluidos en el PANES mientras que los segundos sí, a pesar que probablemente sean muy parecidos entre sí (en la jerga técnica se llama “regression discontinuity”). Con esta metodología podremos ver si el plan tuvo efecto sobre las variables de interés.

Además de la encuesta inicial en 2005, para calcular el índice de ingresos, los investigadores, con financiamiento del MIDES, realizaron otras dos encuestas de seguimiento del plan en octubre del 2006 y en el 2008. Las encuestas se aplicaron a gente cercana al umbral, algunos beneficiados por el PANES y otros no.

En las encuestas se preguntaba: “Comparado con el anterior gobierno, es el actual gobierno: peor, igual o mejor”. Aunque estrictamente no pregunta a quién votaría en la próxima elección, los autores lo interpretan como intención de voto (presentan algunas correlaciones adicionales entre las preguntas de su encuesta e intención de voto, y muestran que es correcto interpretar su pregunta como intención de voto).

Los autores encuentran que los beneficiarios del PANES tienen un índice de aprobación del gobierno del Frente Amplio que es entre 11 y 13 puntos porcentuales mayor que el de los no receptores. Este efecto se encuentra en las dos encuestas de seguimiento, la última se llevó adelante 18 meses antes de las elecciones nacionales, y un tiempo después de haber formalmente terminado el programa. Los efectos sobre las opiniones del subsidio perduran en el tiempo.

 

Sobre teoría de la votación

 

Un dato empírico tiene más credibilidad si hay alguna teoría razonable que lo explique. Entonces, ¿Hay alguna teoría de votación que sea consistente con estos hallazgos? O ¿Qué nos dice el trabajo sobre las teorías de cómo vota la gente?

 

Por un lado, como los efectos de la transferencia perduran en el tiempo, el estudio muestra que la teoría de “pocketbook voting”, según la cual los votantes son miopes y votan según su ingreso disponible contemporáneo no es correcta (ver Kramer (1981) y Hibbs (1982) para un análisis empírico, y Stigler (1971) que critica la teoría, argumentando que si la expansión en los ingresos contemporáneos es con políticas que tendrán costos más adelante, los votantes racionales lo anticiparían y no votarían a favor del gobierno actual). Los votantes no deberían seguir favoreciendo al Frente Amplio una vez cesadas las transferencias si fuera cierta la teoría del pocketbook voting.

 

Los autores también afirman que sus datos también rechazan modelos de votantes racionales perfectamente informados que utilizan los resultados de las políticas para inferir la habilidad del gobierno, o sus preferencias por cómo y a quien redistribuir. Según este argumento, dos individuos cercanos al nivel de corte para la asignación del subsidio deberían tener la misma preferencia partidaria, y no la tienen.

 

No estamos de acuerdo con esa interpretación. Nos parece “demasiado” exigirle a alguien que no recibió el subsidio saber si quedó cerca o lejos del umbral (más aún cuando el diseño del plan “exigía” que el cálculo del umbral fuera secreto, para evitar manipulación). Para que estos datos rechacen las teorías racionales, debería suceder en los datos, que alguien que quedó cerca del umbral sepa que quedó cerca: el tipo se siente pobre, y sin embargo no le llega el subsidio; si no sabe que quedó cerca pensará “este gobierno no quiere transferirle a la gente como yo y por eso no lo voto”. En cambio, si supiera que quedó cerca del umbral no haría esa inferencia y tendría las mismas preferencias que los que de hecho recibieron el subsidio. Entonces, para que los datos rechazaran las teorías racionales, la gente tendría que saber exactamente si quedó cerca del umbral o no, que no es cierto (por el secreto en la forma de calcular el índice).

 

Los autores argumentan que los datos apoyan una teoría de votantes racionales pero mal informados, en la cual la recepción del subsidio es una señal imperfecta sobre las preferencias del gobierno, o su habilidad para cumplir con las promesas electorales.

 

Difusión y evaluación

 

El único trabajo publicado en una revista de nivel sobre el impacto del PANES demuestra que el mismo fue efectivo como mecanismo para influir en las opiniones políticas de los receptores. Por un lado, eso podría explicar la continuidad, y los intentos de profundización de planes de transferencias en un contexto económico favorable. Por otro, cabe preguntarse si el PANES fue efectivo para los objetivos que se trazó (como dijimos, no hay ningún resultado publicado aún sobre su efectividad, más allá de la compra de votos). Un grupo de académicos de la Universidad de la República ha tenido el monopolio en el acceso a los datos. Para un análisis más completo y diverso del PANES, el MIDES debería dar acceso a esos datos a todo el que los quisiera.

 

Una nota parecida a esta apareció en el diario El País el 16 de enero del 2012. Agradecemos al diario por poder compartir esta nota con los lectores de Focoeconómico.

 

Hibbs, Douglas A., Jr. 1982. “On the Demand for Economic Outcomes: Macroeconomic Performance and Mass Political Support in the United States, Great Britain, and Germany.” Journal of Politics, 44(2): 426–62.

Kramer, Gerald H. 1971. “Short-Term Fluctuations in US Voting Behavior, 1896–1964.” American Political Science Review, 65(1): 131–43.

 

Stigler, George J. 1973. “General Economic Conditions and National Elections.” American Economic Review, 63(2): 160–67.