¿Son tan diferentes entre países las filtraciones de los subsidios a la energía?

Existen pocas mediciones globales y regionales recientes de los subsidios a la energía y las que existen en su mayoría provenientes de organismos internacionales, son llevadas a cabo con diferentes definiciones y objetivos y por lo tanto dan lugar a distintos resultados y todas están hechas con anterioridad al reciente colapso del precio internacional de la energía. La OECD (2012) los había estimado en 0.7% del PIB mundial, mientras que una medición más reciente del IMF (Coady et.al. 2015) con datos de 2013 y que diferencia entre subsidios “antes” y “después” de los impuestos “correctos” que debería tener la energía según sus fuentes, termina estimando una cifra colosal de 6.5% del PBI mundial en el caso de la medición post-impuestos. América Latina aparece en esta aproximación metodológica con subsidios después de impuestos cercanos al 5% del PIB (y antes de impuestos en el 2%, número este estimado con más detalle en Di Bella et.al, 2015). La diferencia entre subsidios “antes” y “después” de impuestos es parte de un análisis más amplio que puede extenderse a que se lleve a cabo o no una contabilidad a precios sombra o valores de equilibrio de todas las variables que entran en la definición de subsidios (véase por ejemplo Navajas, 2015).

La distinción entre subsidios “económicos” (más amplios) y subsidios “fiscales” se debe a estas diferencias. Pero los subsidios fiscales aparecen en muchos países de modo explícito y son los que tienen mayor vínculo con aspectos macroeconómicos y distributivos. A nivel global el consenso que ha emergido detrás de esta evidencia es que los subsidios fiscales a la energía afectan negativamente el crecimiento y el empleo e implican transferencias regresivas. En el caso latinoamericano trabajos recientes dan cuenta de niveles de subsidios fiscales a la energía más elevados que el promedio mundial (Di Bella, et.al., 2015). El problema con la medición de la magnitud y la incidencia de los subsidios fiscales es que las estimaciones tienen que hacerse de modo comparable y consistente entre países y utilizando tres bases de datos distintas que provienen de las estadísticas fiscales, los datos de mercado referidos a precios y cantidades de la energía y los micro-datos provenientes de encuestas de gasto. Usando estas bases y una metodología común, un trabajo realizado para el BID (FIEL, 2015) para un conjunto amplio de países de la región estimó con los datos de 2013 que los subsidios a la energía abarcaban casi la totalidad del gasto público corriente del sector energía y se asignan en partes similares entre subsidios por un lado a la electricidad y por el otro al gas y los combustibles líquidos. Un 40% de los subsidios a la energía van al sector residencial y el resto a las empresas. Argentina, Bolivia, El Salvador, Honduras, México, Nicaragua y República Dominicana registran niveles más altos que el promedio en materia de gasto corriente y también de subsidios, con Brasil exhibiendo valores cercanos al promedio. En cuanto a incidencia, la evidencia es clara respecto al sesgo “pro-rico” de los subsidios a la energía en tanto casi un 80% se filtra hacia hogares ubicados por encima de la línea de la pobreza nacional. Pero estos valores esconden mucha heterogeneidad entre países. Argentina, Bolivia, El Salvador, Honduras y República Dominicana registran valores más altos que el promedio de filtraciones, como porcentaje del PIB, mientras que Brasil, México, Nicaragua y Panamá tienen valores cercanos al promedio. Por su parte Colombia, Guatemala y Uruguay tienen valores menores al promedio, mientras que Belice, Chile, Paraguay, Perú y Jamaica no registran subsidios a la energía con impacto fiscal.

Más allá de los resultados que indican bastantes diferencias en los niveles de gasto corriente, subsidios y filtraciones a través de los países, un examen de las filtraciones de los subsidios a la energía “por peso gastado” (más que por unidad del PIB como normalmente se hace) registra un resultado novedoso que a mi entender no tiene registros previos y es que existe un patrón de alta uniformidad o regularidad entre países. La siguiente Figura ilustra esta regularidad empírica que es que las diferencias en materia de filtraciones se explican por los niveles de gasto en subsidios y los países están alineados a lo largo de una recta. Es decir, no existen países con altos niveles de subsidios y bajas filtraciones que puedan ser tomados como experiencias en la materia. Tampoco se verifica el caso de que los países con elevados subsidios tengan filtraciones por peso gastado muy superiores al promedio. La Figura muestra que por cada peso gastado en subsidios aproximadamente 0.8 se filtra a los no pobres, lo que coincide con los datos que muestran que en promedio la región gastaba en 2013 casi 1% en subsidios a la energía y se filtraba casi 0.8% del PIB. Todos los países se acercan bastante a esa relación, si bien la Argentina evidencia un grado de filtración algo superior a la recta de proporcionalidad. Este “insight” indica que, dados los mecanismos de asignación de subsidios prevalecientes en la región, existe lugar para recomendaciones “comunes” dirigidas a reducir los subsidios si es que no se encuentran mecanismos institucionales robustos (a las presiones por transferencias) que mejoren la calidad de focalización de los subsidios. Tener subsidios altos va a llevar a filtraciones altas, porque los mecanismos de focalización son en la práctica y en muchos casos vulnerados por derrames al votante mediano que esta fuera de la línea de pobreza.

El resultado anterior subsiste si uno controla por la pobreza del país. La tasa de pobreza es significativa para determinar las filtraciones de los países, mostrando que países con menor nivel de pobreza tienden a mostrar mayores filtraciones del gasto a los no-pobres como porcentaje del PIB (lo que muestra el efecto de sesgo al votante mediano). Pero esto no altera mayormente el resultado de que el nivel de gasto se asocia con mayores filtraciones de un modo bastante proporcional o lineal a través de los países.

¿Será entonces este resultado un artefacto de la forma de estimar subsidios a la energía a través de países? No parece ser el caso, porque en el mismo estudio se observó que este fenómeno de filtraciones proporcionales por peso gastado tiende a aparecer, si bien con otras magnitudes, en otros gastos o subsidios muy diferentes a los de energía y que funcionan y se estiman de modo diferente, como por ejemplo el gasto asistencial o las transferencias a la seguridad social. Cuando se agregan todos estos gastos la relación observada para el agregado de los tipos de gasto analizados en ese estudio muestra que, controlando por pobreza, se filtra a los no pobres el 71% de cada peso gastado en transferencias. Los subsidios a la energía van a la cabeza filtrando el 84% por peso gastado, seguido por el gasto tributario en 71%. El gasto en asistencia social agregado filtra a no pobres casi 49% por peso gastado por el efecto de las pensiones no contributivas dado que en el caso de los programas de transferencias condicionadas la filtración a no pobres por peso gastado cae solo al 20%. Claro, que en este caso uno tampoco va a argumentar que la única manera de reducir las filtraciones va a ser eliminando estos gastos.

Referencias

Coady D., I. Parry, L. Sears and B. Shang (2015), “How Large are Global Energy Subsidies?”, IMF Working Paper WP/15/105, May.

Di Bella and others (IMF,2015), “Energy Subsidies in Latin America and the Caribbean: Stocktaking and Policy Changes”, IMF Working Paper WP/15/30, February.

FIEL (2015), “Mejorando la calidad y eficiencia del gasto público en energía y asistencia social en América Latina y el Caribe”, informe no publicado para el Banco Interamericano de Desarrollo”.

Navajas F. (2015), “Energy Subsidies Revisited”, 5th Latin America Energy Economics Meeting, Medellin, Colombia, March 17.  http://www.fiel.org/publicaciones/Novedades/NEWS_1427393526485.pdf

OECD (2012), “Energy Subsidies”, International Energy Agency, http://www.worldenergyoutlook.org/resources/energysubsidies/