La herencia no prevista

Desde hace meses se viene hablando acerca de cuál será la herencia que dejará el Gobierno a la próxima Administración. Reservas en su mínimo, tipo de cambio retrasado, alta inflación, tarifas que no cubren costos, estado elefantiásico, ineficiente y con una importante parte de los gastos fuera de la esfera de decisión de la Administración –eg. movilidad jubilatoria-, máxima presión tributaria de la historia, holdouts.

Si bien hace años las provincias de Córdoba, San Luis y Santa Fe habían iniciado causas vinculadas con el reparto de los fondos coparticipables que se encontraban a la espera de fallos en la Corte Suprema de Justicia de la Nación, no estaba en el radar que las definiciones ocurrieran en el corto plazo. Mucho menos que, a una semana de los inesperados fallos, la Presidenta saliente firmara un Decreto (con Acuerdo General de Ministros, Nº 2635/15) que extendiera las sentencias al conjunto de 24 jurisdicciones provinciales y las hiciera cumplir en forma inmediata. Inmediata quiere decir, diciembre 2015. Además, el Decreto “ordena(se) al Tesoro Nacional, con cargo a rentas generales, cubrir una suma equivalente a las sumas que se dejen de detraer…, las que seguirán siendo tenidas en cuenta como referencia a los fines de la movilidad dispuesta por la Ley Nº 26.417”.

La Corte declaró inconstitucional el Art. 76 de la Ley 26.078 por el cual el 15% de los fondos coparticipables se destinaban a la ANSES. El origen de la medida data de 1992 cuando se dispuso en forma de Acuerdo Federal y fue prorrogada sucesivamente y de la misma manera, hasta la sanción de la citada ley (Ley de Presupuesto de 2006), que no contó con acuerdo de las provincias. Se estima que estos fondos en 2015 ascienden a aproximadamente $60,000 millones, algo más del 1% del PIB, y generan una deuda por los pagos atrasados de entre $220 y $380 mil millones de pesos (entre 4% y 7% del PIB).

Veamos el impacto que esta medida pudiera tener, las alternativas para enfrentar y mitigar sus efectos y, por último, algunas posibles consecuencias de largo plazo.

Las aristas del problema: (i) diferenciar entre flujos y stocks; (ii) efectos sobre el déficit; (iii) efectos sobre la eficiencia en el gasto y la recaudación; (iv) impacto en la institucionalidad a nivel nacional y provincial.

Los flujos

En 2015, el monto correspondiente al 15% de la coparticipación, transferido a la ANSES, totalizaría unos $ 60 mil millones (algo más de 1% del PIB) lo que eliminaría el superávit financiero que mostró este organismo en los últimos años. Dado que debe asegurarse que la ANSES siga percibiendo dichos recursos, el Tesoro perderá una fuente de financiamiento sin la posibilidad de compensarlos con una reducción de los gastos correspondientes. A su vez, el hecho de que la situación sea permanente despierta serias dudas sobre la posibilidad de reemplazar el financiamiento faltante por la vía del endeudamiento, más allá de las dificultades que existan -o no- para obtenerlo. Por ende, el candidato más razonable para solucionar el problema del flujo es compensar el aumento de las transferencias automáticas con una caída idéntica, en términos absolutos, de las transferencias discrecionales. Teniendo en cuenta que éstas alcanzarían unos $ 100 mil millones en 2015, el 60% desaparecería si ésta fuera la decisión. Esto sería retornar a niveles de transferencias discrecionales- medidas a precios de 2014- similares a los de 2004-2005. Si tomamos en cuenta también el fallo paralelo que restituye a las provincias el 1.9% de la recaudación neta coparticipada destinada a la financiación de la AFIP, aproximadamente 10 mil millones, las transferencias discrecionales se reducirían al 30% de su valor actual.

Claro que el agregado oculta efectos bien disímiles para cada jurisdicción dada las diferencias entre la distribución de las transferencias discrecionales y los porcentajes propios de la Ley de Coparticipación (ver Cuadro).[1] Incluso suponiendo que dicha reducción se efectuará en cada provincia por un monto equivalente a los nuevos recursos coparticipados, se tiene que en cinco jurisdicciones no alcanzaría lo actualmente transferido discrecionalmente para realizar la compensación. Queda un recurso adicional, el Fondo Federal Solidario, instituido por decreto en 2009, que se conforma con el 30% de lo recaudado en concepto de retenciones por las exportaciones de soja y subproductos y que se distribuye de acuerdo con los coeficientes de la Ley de Coparticipación Federal. El hecho de que hayan sido creados por decreto facilita la posibilidad de recurrir a estos recursos. En este caso, si se usaran ambos mecanismos sólo 3 jurisdicciones podrían recibir una ganancia neta (CABA, Córdoba y San Luis) que la Nación no podría compensar, aunque el efecto agregado sería poco relevante desde el punto de vista fiscal. En cualquier caso, la gran perdedora potencial sería la provincia de Buenos Aires en la medida en que proyectara que por medio de las transferencias discrecionales se podía compensar una parte de la histórica diferencia entre lo que representa en la actividad económica del país (no menos del 35%) y su porcentaje en los recursos coparticipables (22%).

Además, es posible que la reducción en el monto de transferencias discrecionales se vea limitada por determinantes políticos, con lo que sí habría un impacto sobre el déficit.

Efectos sobre el gasto y la recaudación provinciales

La sustitución de transferencias discrecionales por automáticas implica una variedad de efectos con resultados inciertos en el largo plazo. En cuanto al gasto, aparecen dos consecuencias: una tiene que ver con su composición; la otra, con su eficiencia. Por un lado, existe evidencia empírica que las transferencias automáticas se asocian a mayores niveles de gasto corriente y las discrecionales a gasto en inversión, porque son vistas como transitorias (Artana et al., 2015). Entonces, los cambios recientes deberían aumentar el ya elevado gasto corriente en detrimento de la inversión. Con respecto a la eficiencia, el aumento de las transferencias discrecionales se correlaciona con una caída en la eficiencia del gasto provincial (Moskovits y Cao, 2012) lo cual puede simplemente reflejar que las provincias que dependían en mayor medida de las transferencias discrecionales eran las que tenían mayor exceso de empleo público.

En cuestión de ingresos, mayores transferencias discrecionales se asocian con una menor presión tributaria provincial (transitoria) y con una menor participación de los impuestos sobre la propiedad (Artana et al., 2015), con lo que sustituir transferencias discrecionales por automáticas podría impulsar una suba de la presión tributaria propia y un cambio en el mix impositivo más sesgado a impuestos a la propiedad.

Por último, la cuestión institucional: la sustitución de transferencias discrecionales por automáticas genera mayor previsibilidad para la situación fiscal provincial y con ello aumenta la posibilidad de diseñar políticas de más largo plazo. Pero a su vez, la mayor participación de transferencias automáticas limita al Gobierno Nacional en sus políticas macroeconómicas, dejando más vulnerable al país frente a eventuales shocks.

Los stocks

Hasta acá una parte de la historia, probablemente la más difícil. Habrá que ver cómo se soluciona la cuestión de los stocks, esto es, el total de flujos no transferidos a provincias entre 2006 y noviembre 2015. Sin ninguna actualización, este stock alcanza a $ 218 mil millones. Si se actualizara por Badlar, la cifra saltaría hasta los $ 380 mil millones.[2] Una parte podría compensar las deudas que las provincias mantienen con la Nación que, a mediados de 2014 –última información disponible- ascendía a $ 81 mil millones. El stock que la Nación le debería a las provincias se reduciría algo más de 20%, pero nuevamente, el efecto es distinto para cada jurisdicción. En base al stock actualizado, todas las provincias recibirían bonos del Gobierno Nacional, en mayor medida, las provincias de Buenos Aires, Santa Fe, Córdoba.

Conclusiones

La nueva Administración tendrá minoría en ambas cámaras del Congreso lo cual revela cierta debilidad (problemas de gobernabilidad). Las transferencias discrecionales fueron un instrumento central en la Administración saliente para obtener el apoyo de los gobernadores (y a través de ellos de los legisladores que representan a las provincias) para mantener un control férreo sobre el proceso legislativo. En un gobierno de corte populista este control fue seguramente negativo para la calidad de las políticas públicas; para un gobierno que deberá erradicar muchas prácticas populistas por convicción y necesidad, quizás hubieran permitido una mayor gobernabilidad en el corto plazo.

[1] La distribución ente provincias de las transferencias discrecionales es obviamente arbitraria. En el cuadro se considera la última información oficial disponible que se refiere a los primeros  9 meses del año 2014.

[2] La cifra sería menor si se aplicaran las tasas de interés concesionales utilizadas para ajustar la deuda de las provincias con la Nación.

Referencias

Artana, D. S. Auguste, C. Moskovits, M. Cristini and I. Templado.  “Two to Tango: Argentina’s Vertical Imbalance and Revenue Mobilization”. In Vicente Fretes Cibils and Teresa Ter.Minassian (Editors). Decentralizing Revenue in Latin America Why and How. Interamerican Development Bank. 2015.

Moskovits C. y J. Cao. “Eficiencia del gasto público en las provincias argentinas. Explorando sus determinantes”. FIEL. Documento de Trabajo No. 119. Octubre 2012. http://www.fiel.org/publicaciones/Documentos/DOC_TRAB_1352228989578.pdf