En colaboración con Martín Serramo (Universidad de Buenos Aires)
Una medida tradicional del grado de integración comercial de un país es el coeficiente de apertura, que es igual a exportaciones más importaciones sobre el PIB. Durante el período 2011-2016, el coeficiente de apertura de Argentina fue del 28.6%. Como podemos ver en la Figura 1, esto posicionó a nuestro país como una de las economías más cerradas del mundo.
Figura 1
Fuente: elaboración propia en base a datos del Banco Mundial.
Sin embargo, ello no permite afirmar que el peso del comercio en la economía argentina fuese distinto a su óptimo. Existen múltiples razones por las cuales el coeficiente de apertura comercial no tiene por qué ser igual en todos los países. Ello se ve claramente siguiendo el modelo gravitacional de comercio, el cual predice el volumen de comercio entre economías. De acuerdo a este modelo, dos factores relevantes a la hora explicar los volúmenes de comercio bilateral son el tamaño de las economías involucradas, que tiende a incrementar los flujos comerciales, y la distancia entre ambos países, que tiende a disminuirlos. A pesar de que el tamaño de una economía tiende a incrementar el volumen de su comercio, este último responde menos que proporcionalmente, por lo que el peso de las exportaciones y las importaciones en el PIB tiende a ser más bajo en los países grandes que en los países chicos. Por caso, Estados Unidos, una economía que no es precisamente cerrada, tuvo un coeficiente de apertura promedio del 29.2% en el período 2011-2016.
Hecha esta salvedad, no deja de ser cierto que, aun controlando por los determinantes de los flujos comerciales, Argentina es un país bastante poco abierto al comercio. Utilizando una ecuación de gravedad que explica el peso del comercio en la economía de un país en función del tamaño del mismo, su ubicación geográfica y su nivel de desarrollo, Ferraz et al. (2018) estiman que entre 2011 y 2016 la suma de las exportaciones y de las importaciones de Argentina debería haber estado cercana a 70% del PIB. Sin embargo, durante ese periodo, este indicador no alcanzó siquiera el 30%.
Feal-Zubimendi et al. (2016) estudian el comercio bilateral potencial de los países del Cono Sur utilizando un modelo empírico que tiene en cuenta el impacto sobre el comercio bilateral de la distancia entre los países, las barreras idiomáticas, los vínculos coloniales y la existencia de tratados de libre comercio. De acuerdo a sus estimaciones, Argentina exporta más de lo esperado a los países andinos y del Cono Sur (a excepción de Uruguay), pero exporta menos de lo que debería a México y los países centroamericanos. Más importante aún, el estudio indica que, en la mayoría de los sectores, el país ‘desaprovecha’ oportunidades de exportación a China y la Unión Europea.
¿A qué se debe el aislamiento de Argentina? Los datos relativos al Arancel Externo Común del Mercosur que presentamos a continuación, junto al hecho de que el coeficiente de apertura de Brasil también es significativamente menor al que se esperaría a partir de sus fundamentals (28% vs 56% respectivamente en 2011-2016, de acuerdo a Ferraz et al.), sugieren que uno de los factores detrás de este fenómeno posiblemente sea la política arancelaria del Mercosur.
Arancel Externo Común: consideraciones básicas, nivel promedio y estructura
Desde 1991, Argentina forma parte del Mercosur junto a Brasil, Paraguay y Uruguay (Venezuela fue incorporado como miembro pleno en 2002 y suspendido en 2016). En 1994, se estableció que el Mercosur sería una unión aduanera: el comercio entre los países miembro se encontraría libre de aranceles, y el comercio extrazona estaría sujeto a una política arancelaria común, cristalizada en el Arancel Externo Común (AEC).
En la práctica, los países miembro no han convergido a una estructura arancelaria común. Desde la puesta en marcha del Mercosur, los países han tenido la facultad de aplicar impuestos a las importaciones distintos a los estipulados en el AEC sobre una cantidad limitada de productos. Asimismo, en el caso de ciertos sectores como el de automóviles, el de bienes de capital y el de informática y telecomunicaciones, cada país tiene su propio régimen arancelario.
Esto, sin embargo, no implica que lo dispuesto en el AEC no sea relevante. En 2017, el 77% del valor de las importaciones extrazona de los países del Mercosur correspondió a productos cuyos aranceles no se desviaban de los establecidos en el AEC.
En 2018, el Ministerio de Producción realizó un informe acerca del Arancel Externo Común. En dicho informe se estudian el nivel promedio del AEC, su estructura y sus consecuencias sobre los incentivos a la producción regional y sobre la competitividad de los productores de la región en mercados extrazona. Aunque el análisis no incluye a los sectores Alimentos y Bebidas, Bienes de Capital y Tecnología y Automotor, la muestra analizada representó el 68% de las importaciones extrazona del MERCOSUR y el 56% de las importaciones de Argentina en 2017.
En términos internacionales, el AEC es alto. Como podemos ver en la Figura 2, el arancel promedio del Mercosur (ponderado por el valor promedio de las exportaciones mundiales en el período 2014-2016) duplica el arancel promedio de Chile, cuadruplica el de la Unión Europa y Estados Unidos y sextuplica el de Canadá y Japón.
Figura 2:
Fuente: Ministerio de Producción (2018)
A la hora de estudiar la estructura del AEC, conviene dividir los bienes listados en la Nomenclatura Común del Mercosur en 4 categorías: materias primas, insumos básicos, insumos elaborados y bienes finales. Al igual que en la mayoría de los países analizados, la estructura tarifaria del Mercosur es ‘escalonada’: los aranceles aumentan con el grado de elaboración de los productos (ver Figura 3).
Figura 3
Fuente: Ministerio de Producción (2018)
Sin embargo, el escalonamiento del AEC es distinto al del resto de las economías. En la mayor parte de las estructuras, los aranceles aplicados son relativamente homogéneos o presentan un salto significativo para los bienes finales. En el caso del Mercosur, la estructura arancelaria es escalonada y los aranceles suben significativamente incluso para los insumos básicos (10%).
Arancel Externo Común: consecuencias
El impacto que la política arancelaria tiene en el bienestar de los consumidores no presenta mayor misterio. Al aumentar los precios domésticos, manteniendo todo lo demás constante, los aranceles disminuyen los ingresos reales de los consumidores y las importaciones. Debido al alto nivel de los aranceles contemplados por el AEC, los consumidores del Mercosur experimentan reducciones en su bienestar mayores, por ejemplo, que los de sus pares en países de la Alianza del Pacífico o la OCDE.
El análisis del impacto sobre la producción es más complejo. A grandes rasgos, la introducción de aranceles tiene un efecto directo y un efecto indirecto. El efecto directo puede ser positivo o negativo desde el punto de vista de los productores locales. Al aumentar los precios domésticos, los aranceles fomentan la producción doméstica de los productos sobre los que se aplican, pero al mismo tiempo, manteniendo todo los demás constante, desincentivan la fabricación de aquellos productos que utilizan esos mismos bienes como insumos.
Una medida que permite evaluar el impacto directo de la estructura tarifaria sobre un determinado bien es la llamada ‘tasa efectiva de protección’. Esta es igual a la diferencia porcentual entre el valor agregado por unidad de producto a precios domésticos y el valor que se agregaría en ausencia de aranceles (aunque tomando el tipo de cambio prevaleciente bajo la estructura arancelaria vigente). El valor agregado unitario es igual a la diferencia entre el precio de venta y los costos de producción, por lo que la tasa efectiva de protección sobre un bien será mayor cuanto más elevado sea el arancel con el que se grava su importación y cuanto menores sean los aranceles aplicados sobre sus insumos.
Por su parte, el efecto indirecto, que opera a través de alteraciones en el tipo de cambio real de equilibrio, es siempre negativo. Olvidemos por un momento que la estructura arancelaria es escalonada y pensemos en un único arancel que se aplica sobre todas las importaciones como ocurre en el caso chileno (ver Figura 2). Al aumentar el precio doméstico de los bienes importables, el arancel disminuye la demanda de importaciones y aumenta la de aquellos bienes que compiten con las importaciones induciendo una apreciación real del tipo de cambio, lo cual desincentiva las exportaciones. De hecho, bajo ciertas condiciones se cumple el teorema de simetría de Lerner, el cual establece que los aranceles a las importaciones tienen el mismo efecto que las retenciones a las exportaciones. O, en otras palabras, que los impuestos a las importaciones desincentivan las exportaciones en igual medida que los impuestos a las exportaciones.
La Tabla 1 presenta una descomposición de la tasa de protección efectiva por sector productivo, ignorando el efecto que la protección tiene sobre el tipo de cambio real. Las celdas de la primera columna indican, para cada sector, la tasa de protección efectiva promedio que recae sobre los bienes producidos por ese sector. Las de la segunda columna indican la tasa de protección que se verificaría si no se aplicaran aranceles sobre los insumos utilizados para producir los bienes de ese sector; y las de la tercera columna en adelante indican la reducción en la TPE de cada sector asociada a la aplicación de aranceles a la importación sobre los productos del sector bajo consideración (columna).
Tabla 1:
Fuente: Ministerio de Producción (2018)
Debido a que los insumos básicos tienen una alta participación en los costos en todos los sectores excepto en el de materias primas, los altos aranceles aplicados sobre los insumos básicos reducen significativamente la tasa de protección efectiva en tres de las cuatro categorías analizadas. Estas reducciones no son lo suficientemente grandes como para llevar las tasas de protección a niveles negativos, por lo que el AEC cumpliría el objetivo de incentivar la producción regional en todos los sectores considerados. Sin embargo, estos resultados deben ser tomados con pinzas, en tanto no tienen en cuenta el efecto de la protección sobre el tipo de cambio real. Sumado a esto, el alto nivel que los gravámenes sobre los insumos tienen en términos internacionales genera desventajas competitivas en mercados externos que afectan la performance exportadora de las firmas de la región.
Para estudiar las desventajas competitivas que el arancel común externo le genera a cada sector, el trabajo del Ministerio de Producción define y estima una medida llamada ‘Competitividad Arancelaria Bilateral en Mercados de Exportación’, o CABEX. Para cada sector, CABEX es igual a la diferencia entre la tasa de protección efectiva de las exportaciones del Mercosur y la tasa de protección efectiva que tienen las exportaciones de la economía competidora. Si CABEX con respecto a Chile es igual a -5%, por ejemplo, entonces firmas chilenas 5% menos productivas que las firmas exportadoras del Mercosur generan, manteniendo todo lo demás constante, el mismo valor agregado al exportar al mercado externo que las firmas del Mercosur.
En la Tabla 2 se presentan las estimaciones del CABEX por sector con respecto a los países de la Alianza del Pacífico y varios países de la OCDE. Aun sin tener en cuenta el efecto negativo de la protección sobre el tipo de cambio real, vemos que el AEC pone en desventaja a los productores del Mercosur con respecto a los productores de todas las economías de referencia a la hora de posicionar sus productos en mercados extrazona. Además, es claro que hay una fuerte diferencia entre lo que sucede con las materias primas y lo que sucede con los bienes ‘aguas abajo’. Esto se explica por las diferencias existentes entre la estructura de costos de las materias primas y las estructuras del resto de los sectores. En la estructura de costos de los productos primarios, la mayor incidencia la tienen las materias primas, mientras que los insumos tienen una importancia menor. Dado que la importación de materias primas es afectada por aranceles bajos, similares a los de las economías de referencia, los exportadores de materias primas de la región se encuentran en igualdad de condiciones con sus pares extra bloque. Por el contrario, la producción de insumos y bienes finales demanda mayormente de otros insumos y bienes finales. Al imponerles aranceles altos en términos internacionales, el AEC disminuye fuertemente la competitividad de los exportadores que operan en estos sectores.
Tabla 2:
Fuente: Ministerio de Producción (2018)
Conclusiones
El peso de las exportaciones e importaciones argentinas en el producto interno bruto es significativamente menor que aquel que resulta esperable en función de sus fundamentals. Con seguridad, existen múltiples factores detrás de este fenómeno. Dos candidatos naturales son las múltiples barreras no arancelarias que entorpecen el comercio intra-Mercosur y la falta de armonización regulatoria al interior del bloque (Sánchez, 2019). En esta nota, sin embargo, nos enfocamos en otra causa potencial: la política arancelaria del Mercosur. Los datos del informe del Ministerio de Producción que hemos reseñado indican que el Arancel Externo Común que se aplica sobre las importaciones extrazona (i) es significativamente más elevado que el de las economías de referencia y (ii) encarece notablemente los insumos, ocasionando desventajas comparativas a los exportadores de la región con respecto a los de países ajenos al Mercosur. Sumado a esto, es de esperar que el efecto negativo sobre la competitividad de los exportadores ocasionado por los aranceles a los insumos sea amplificado por el alto nivel del AEC, a través de su efecto sobre el tipo de cambio real de equilibrio.
Creemos que Argentina debe trabajar por una revisión integral del AEC que lleve los aranceles a niveles similares a los de las economías de referencia. Asimismo, debe continuar trabajando para alcanzar un mayor número de acuerdos bilaterales como el que se cerró con la Unión Europea. Además de beneficiar a los consumidores a través de precios más bajos y mayor variedad de productos, los acuerdos bilaterales compensan parcial o totalmente las desventajas competitivas de los exportadores mediante la reducción de los aranceles que estos enfrentan en mercados extra bloque.
Referencias:
Feal-Zubimendi, S., Rosas García, J. N., Hernaiz, D., & Bastos, F. (2018). Trade Potential in Southern Cone Countries. https://doi.org/10.18235/0001041
Ferraz, L., E. Ornelas, y J. Pessoa (2018), “Política Comercial Brasileira: Estratégias de Inserção Internacional”, Fundação Getulio Vargas, Escola de Economia de São Paulo, Julho.
Ministerio de Producción (2018). Arancel Externo Común del MERCOSUR – Diagnóstico y Consecuencias Principales.
Sánchez, G. (2019). Acuerdo Mercosur UE: efectos esperados sobre comercio, producción y bienestar. Foco Económico (blog). Recuperado de: https://focoeconomico.org/2019/07/10/acuerdo-mercosur-ue-efectos-esperados-sobre-comercio-produccion-y-bienestar
