Los colegios privados, en general, están jugando un papel crecientemente importante en la provisión de educación en todo el mundo (Banco Mundial, 2017; Aslam et al., 2017; Andrabi et al., 2017; Srivastava, 2013). Ante esta realidad, diversos gobiernos están usando programas de Alianzas Público-Privadas (APPs) para la provisión de educación pública. Detrás de estos programas está, por un lado, la necesidad que ven los gobiernos de impulsar educación debido al alto retorno social de la inversión (en términos económicos, “externalidades”), y por el otro, el reconocimiento práctico de los gobiernos de la dificultad de proveer directamente educación en colegios públicos (“falla de gobierno”).
Las APPs son contratos entre un proveedor privado y el gobierno para atender cierta población y proveer educación pública de determinada calidad. El contrato se puede estipular en términos de número de niños atendidos o en términos de “calidad” de educación. Los defensores de APPs arguyen que, potencialmente, los colegios privados son de mejor calidad que los públicos y que al dejar que las familias escojan colegios, todo el sistema educativo mejora por competencia (este es el argumento básico de Friedman, 1955).
El modelo de Friedman es relativamente simple: en el caso de una familia que cambia un colegio publico por uno privado de la alianza, el colegio público pierde el dinero que ese estudiante le aportaba, y el colegio privado lo adquiere. Ante esta situación, el colegio publico tiene incentivos para aumentar la calidad, evitando que otras personas salgan del colegio e inclusive atrayendo más estudiantes (y así obtener más recursos). En esa medida, todo el sistema mejora: el colegio público mejora calidad, y los colegios privados tienen que mantener calidad para poder competir. Este modelo de educación tiene varios supuestos que son cuestionables; y para el objetivo de este artículo, dos son importantes:
- Los colegios privados otorgan mejor calidad de educación que los públicos (independiente de los estudiantes que van a los colegios, a los efectos de pares y a la reputación del colegio).
- Las familias tienen información completa sobre la calidad de los colegios.
La evidencia sobre qué tipo de colegio—público o privado—es “mejor” no es clara, por decir lo menos. Resolver esta duda es difícil porque al comparar los resultados del logro estudiantil entre colegios no solo se está comparando las instituciones, sino poblaciones que potencialmente son muy diferentes y que pueden ser determinantes del mismo logro estudiantil. Por otro lado, las familias por lo general tienen información muy limitada sobre la verdadera calidad de los colegios. Adicionalmente, el acceso a información es asimétrico; por lo general familias con mayores ingresos y con mayor interés en la educación de sus menores, tienen mejor y más información.
Los críticos de las APPs se enfocan, en la mayoría de los casos, en los efectos sobre la segmentación del sistema: bajo ciertas condiciones simples (las cuales discuto abajo), los APPs pueden llevar a una situación en que los estudiantes con mayores retos, con menor preparación y de hogares con menores ingresos se quedan en los colegios públicos, y los estudiantes con mejor preparación, de hogares con mejor información y mayores ingresos van a los colegios privados. El sistema puede generar y perpetuar inequidades fundamentales en la sociedad. Sin embargo, y este es uno de los puntos principales de este escrito, estos problemas se pueden encarar con el mismo diseño del contrato de las APPs.
Antes de continuar, dos consideraciones iniciales: primero, al discutir las APPs, estoy escogiendo seis evaluaciones relativamente recientes que usan técnicas estadísticas rigurosas para determinar los efectos causales de la política (y por consiguiente, estoy dejando de lado otras evaluaciones y estudios sobre el tema); segundo, este tema es altamente controversial no solo en términos de política educativa, sino porque tiene que ver cómo se organiza una sociedad. Personalmente me gustaría ver países con educación publica fuerte, donde cualquier persona, independiente de su condición de ingresos, raza, género, pueda acceder a una educación de buena calidad. Este objetivo es tan ambicioso que requiere del esfuerzo de todos—gobiernos y agentes privados—y no solo de un gobierno proveyendo directamente educación pública.
APPs con Evaluaciones Rigorosas Recientes
La tabla 1 presenta información sobre APPs con evaluaciones recientes rigorosas en Uganda, Sindh (Pakistán), Liberia, Punjab (Pakistán) y Bogotá (Colombia). Una forma de categorizar el contexto de estos programas es con la madurez del sistema educativo y con el ingreso del país. Uganda, Pakistán y Liberia presentan retos formidables tanto en la tasa de cobertura (matrícula de estudiantes) como en logro educativo (Banco Mundial, 2017). Bogotá tiene tasa de coberturas cercanas al 100%; sin embargo, el país en general presenta rezagos significativos en el logro estudiantil con respecto a países desarrollados. Por otra parte, Colombia es un país de ingreso medio-alto; los otros tres países tienen nivel de ingreso bajo, o bajo-medio. En resumen, Uganda, Pakistán y Liberia están en un nivel de ingresos bajos y con niveles de desarrollo educativo bajo; Colombia está en un nivel de ingreso mediano-alto, con un nivel educativo igualmente mediano. A pesar de estas diferencias, los cuatro países están usando de forma pragmática contratos de APPs.
Todos los cuatro países implementan APPs con diverso nivel de complejidad del contrato. Los contratos en Uganda y Sindh son relativamente simples: el programa provee a colegios de bajo precio una transferencia por estudiante atendido. El sistema de “responsabilidad” es dado por un conteo de número de estudiantes presentes en el colegio al momento de una visita no anunciada por parte de la entidad gubernamental a cargo del programa. En Uganda el programa usa colegios privados en operación con el único requisito de estar registrados en el sistema. En Sindh el programa indujo la creación de nuevos colegios privados, con la condición de que ellos fueran a operar en sitios donde no existiera otro colegio, con infraestructura adecuada y que tuvieran dos profesores con un nivel mínimo de calificación dispuestos a trabajar en la institución. En ambos casos, los colegios pueden escoger sus estudiantes.
Tabla 1. Contratos, evaluación y resultados
Nota: La información se basa en los siguientes artículos: Uganda: Barrera-Osorio, F., Galbert, D., Gaspard, P., Habyarimana, J. P., & Sabarwal, S. (2016); Sindh: Barrera-Osorio, F., Blakeslee, D. Linden, L., Hoover, M., Raju, D. & Ryan, S. (2018) Liberia: Romero, M., Sandefur, J., & Sandholtz, W. (2017); Punjab: Barrera-Osorio, F. & D. Raju (2015); Bogota: Barrera-Osorio, F. (2009); Bonilla-Angel, Diego. (2011).
El programa de Liberia usa “cadenas” de colegios que cuentan con buena reputación en otorgar educación de calidad para personas provenientes de hogares de bajos ingresos. Los colegios del programa son colegios públicos otorgados a los proveedores privados; los maestros son públicos, y el contrato limita el número de profesores que el colegio puede cambiar al comenzar la alianza. El colegio no puede escoger sus estudiantes. Los colegios reciben una trasferencia por estudiante atendido y por consiguiente el contrato se basa en un conteo del número de estudiantes en el colegio.
Los programas de Punjab y Colombia son mas complejos. En Punjab, para poder ser parte del programa, los estudiantes del colegio deben presentar una prueba estandarizada realizada por el gobierno y pasar en promedio un umbral estipulado. Asimismo, la infraestructura tiene que pasar una inspección mínima de calidad. El colegio recibe una transferencia por alumno atendido. El gobierno visita el colegio en días no anunciados, y hace el conteo de estudiantes.
En Colombia el programa otorga nuevos colegios públicos—con muy buena infraestructura—a proveedores privados—cadenas o proveedores individuales. Los proveedores tienen que aplicar a la Alianza, y el gobierno, por medio de una licitación pública, escoge basado en criterios de calidad y pedagogía. Parte del contrato estipula un nivel mínimo de logro estudiantil al finalizar el año académico (medido con pruebas estandarizadas nacionales). El colegio no puede escoger estudiantes y el gobierno le da al proveedor el listado de personas a atender.
Varias evaluaciones relativamente recientes intentan establecer el efecto causal directo de las APPs por medio de técnicas estadísticas (Barrera-Osorio, 2009; Barrera-Osorio & Raju, 2015; Barrera-Osorio et al. 2016; Barrera-Osorio et al. 2018; Bonilla, 2011; Romero et al. 2017). Para ello, la evaluación incluye un grupo de colegios o estudiantes no incluido en la política (el grupo “contrafactual”) pero con características similares a los colegios o estudiantes en las APPs (el grupo tratado). En Punjab y Uganda, el grupo de comparación son colegios privados que no formaron parte del programa. En Liberia y Bogotá, la comparación son estudiantes que atienden colegios públicos. En Sindh es posible establecer dos contrafactuales: pueblos que no recibieron el programa y estudiantes atendiendo colegios públicos.
En general, los resultados de estos cinco programas son positivos, tanto en matrícula como en el logro estudiantil (Tabla 1, Panel C). El aumento en la tasa de matrícula (número de estudiantes) va desde un 7.36% a un 60%. El aumento en el logro estudiantil, medido por medio de pruebas estandarizadas, abarca desde 0.12 desviaciones estándares (SD) a 0.6 SD. Estos números son, de cualquier forma que se miren, altos. Es más, es sorprendente que los resultados sean homogéneamente positivos, independiente del contexto.
Dos implicaciones de la evidencia…
Por supuesto, el contexto y la forma del contrato son fundamentales para explicar estos resultados. Tal como se mencionó anteriormente, un problema del uso de APPs es la potencial creación de segmentación en el sistema educativo, con cierto tipo de estudiantes atendiendo colegios públicos puros, y otros estudiantes en colegios privados bajo la alianza. La evaluación de Uganda mostró que los colegios de la alianza tienen un incentivo muy fuerte para escoger sus estudiantes. Ciertos estudiantes son menos costosos de educar para el colegio—por lo general, estudiantes con mejor preparación, con mayor soporte del hogar, y de familias con mayores ingresos—y por consiguiente el colegio prefiere admitir estos estudiantes. Este incentivo es mucho mas fuerte en Punjab, donde la continuidad del contrato depende de los resultados de los estudiantes en pruebas estandarizadas. Por supuesto, otra forma de escoger estudiantes es permitiendo a los colegios cobrar a las familias, encima de la transferencia gubernamental. Este incentivo ha sido discutido en forma teórica y empírica por varios autores (por ejemplo, MacLeod & Urquiola, 2015; Hsieh & Urquiola, 2006)
El diseño del contrato puede mitigar y eliminar la selección de alumnos. El camino para evitar que los colegios en una APPs escojan los alumnos es crear sistemas de cupos centralizados, y que el gobierno otorgue una lista de estudiantes al colegio, tal como sucede en Liberia o Bogotá. Por esto, es fundamental el estudio del diseño óptimo de mecanismos centralizados de cupos (Pathak, 2011). Asimismo, es fundamental regular el cobro a estudiantes por encima de la transferencia. Si el gobierno está interesado en focalizar el programa en una población determinada (por ejemplo, hogares de bajos ingresos), se podría generar subsidios diferenciados por grupos poblacionales.
La transmisión de información también es fundamental para explicar la segregación que se puede presentar en estos sistemas. Si solo un tipo de hogares aplica a la APPs, debido a que estos hogares tienen mejor información y más interés en la educación de sus menores, otra vez se pueden generar efectos de segregación. Por lo tanto, es necesario garantizar la transmisión de información a todos los hogares que potencialmente se podrían beneficiar de la política por medio de campañas de información activas, con especial énfasis en los hogares mas vulnerables.
Consideraciones hacia el futuro
El efecto positivo directo de las APPs puede, o no, trasladarse al resto del sistema educativo. El hecho de que unos estudiantes se beneficien de las alianzas no implica que el resto de los estudiantes se beneficien. Esto depende de qué tan escalable es el programa y del nivel de madurez del sistema educativo. La ampliación de las APPs depende de la calidad y el tamaño de la oferta de colegios privados. En países con bajo nivel de madurez, la oferta de buenos colegios privados es baja. Esto pone restricciones al modelo. En zonas con baja penetración de colegios privados, es posible que estas instituciones aumenten precios, sin necesariamente ser instituciones de buena calidad (Andrabi et al, 2018). Un sitio ideal para establecer APPs son zonas con mediana competencia.
Por otro lado, en países con bajo nivel de logro estudiantil, potencialmente este tipo de programas pueden tener un efecto importante inicial (…es fácil aumentar las pruebas de conocimiento cuando el nivel es extremadamente bajo). Sin embargo, es incierto el efecto de largo plazo de las APPs: una vez se cubran las necesidades bajas de aprendizaje (por ejemplo, competencias básicas de lectura), ¿cómo aumentar el nivel de aprendizaje de los estudiantes con el objetivo de crear personas con capacidad analítica, de resolución de problemas, con fuertes estándares éticos y cívicos? ¿Será que este tipo de colegios son los que pueden formar este tipo de habilidades complejas? No existe evidencia “dinámica” de las APPs; en otros términos, no sabemos qué puede pasar en el mediano y largo plazo con la educación dada en las APPs. Sin embargo, seria absurdo que con los retos tan formidables que enfrentan en el presente los gobiernos de los países de bajo y mediano ingreso, los gobiernos no usen programas de APPs, los cuales han dado resultados positivos, especialmente para poblaciones de bajos ingresos.
Referencias
Aslam, M., Rawal, S., & Sahar, S. (2017). Public-Private Partnerships in Education in Developing Countries: A Rigorous Review of the Evidence. Ark Education Partnerships Group.;
Andrabi, T., Das, J., & Khwaja, A. I. (2017). “Report Cards: The Impact of Providing School and Child Test Scores on Educational Markets” American Economic Review, 107(6), 1535-1563.
Andrabi, T., Das, J., Khwaja, A. I., Ozyurt, S., & Singh, N. (2018). “Upping the Ante: The Equilibrium Effects of Unconditional Grants to Private Schools.” World Bank Policy Research Working Paper, (8563).
Banco Mundial (2017) Learning to Realize Education’s Promise, World Development Report
Barrera-Osorio, F. (2009). The Concession Schools of Bogota, Colombia in R. Chakrabarti and P. Peterson (Eds) School Choice International. MIT Press, Boston.
Barrera-Osorio, F. & D. Raju (2015). «Evaluating the Impact of Public Student Subsidies on Low-Cost Private Schools in Pakistan,» Journal of Development Studies, vol. 51(7), pages 808-825.
Barrera-Osorio, F., Galbert, D., Gaspard, P., Habyarimana, J. P., & Sabarwal, S. (2016). “Impact of public-private partnerships on private school performance: evidence from a randomized controlled trial in Uganda” (No. 7905). The World Bank. Forthcoming, Economic Development and Cultural Change.
Barrera-Osorio, F., Blakeslee, D. Linden, L., Hoover, M., Raju, D. & Ryan, S. (2018) Leveraging the Private Sector to Improve Primary School Enrolment: Evidence from a Randomized Controlled Trial in Pakistan, NBER Working Paper No. w23870.
Bonilla, J.D. (2011). Contracting Out Public Schools and Academic Performance: Evidence from Colombia; Ph.D dissertation, University of Maryland, College Park
Friedman, M (1955) «The Role of Government in Education,» in Economics and the Public Interest, ed. Robert A. Solo, Rutgers University Press.
Hsieh, C. T., & Urquiola, M. (2006). The effects of generalized school choice on achievement and stratification: Evidence from Chile’s voucher program. Journal of public Economics, 90(8-9), 1477-1503.
MacLeod, W. B., & Urquiola, M. (2015). Reputation and school competition. American Economic Review, 105(11), 3471-88.
Pathak, P. A. (2011). The mechanism design approach to student assignment. Annu. Rev. Econ., 3(1), 513-536.
Romero, M., Sandefur, J., & Sandholtz, W. (2017). “Can Outsourcing Improve Liberia’s Schools? Preliminary Results from Year One of a Three-Year Randomized Evaluation of Partnership Schools for Liberia” (No. 462). Center for Global Development
