En 1995 se sancionó la Ley 24.557 (LRT), que estableció en Argentina un sistema de Riesgos del Trabajo. La LRT pasó a darles a los accidentes de trabajo y enfermedades profesionales un tratamiento de características similares al de Estados Unidos, España, Francia, Chile y Colombia, entre otros. Así, situó a Argentina entre los países más avanzados en la materia.
Este nuevo sistema se caracterizó por la inclusión de una autoridad de aplicación definida y con objetivos, nuevos procedimientos e instrumentos, riesgos de trabajo, enfermedades profesionales y accidentes de trabajo, prestaciones otorgadas a los trabajadores, administración y financiamiento del sistema, y acciones de prevención y rehabilitación. Se crearon las Aseguradoras de Riesgos del Trabajo (A.R.T), empresas encargadas de brindar a los empleadores y empleados coberturas médicas y/o prestaciones dinerarias ante la ocurrencia de accidentes de trabajo o enfermedades profesionales, y de establecer y ejecutar acciones de prevención.
En sus primeros años de vida la LRT fue exitosa en la consecución de sus objetivos. Mediante la prevención se lograron reducir los índices de siniestralidad y en consecuencia las alícuotas cobradas a los empleadores. Además, se generó entre las empresas participantes un importante incentivo a la competencia, y los trabajadores se convirtieron en los beneficiarios directos del seguro, con coberturas y atención médica adecuada (ver entrada anterior).
Finalmente, la LRT logró una disminución importante de la litigiosidad existente previa a la sanción de la ley, principalmente por la prohibición establecida en la ley de realizar acciones civiles, y el procedimiento en el que las Comisiones Médicas Jurisdiccional y Central se constituyeron como las dos primeras instancias administrativas para realizar los reclamos, existiendo la posibilidad de una tercera instancia judicial en la Cámara de la Seguridad Social.
Sin embargo, en septiembre de 2004 la Corte Suprema de Justicia de la Nación (CSJN) emitió dos fallos que introdujeron cambios radicales en el funcionamiento del sistema: el fallo Castillo, en el cual resolvió que la justicia laboral provincial (juzgados laborales) y no la federal (Cámara de Seguridad Social) era la competente para atender los reclamos de los trabajadores ante las resoluciones adoptadas por las Comisiones Médicas, entendiendo que la ley había alterado el reparto de competencia establecido por la Constitución Nacional; y el fallo Aquino, en el cual declaró la inconstitucionalidad del art. 39 inc.1 de la LRT, habilitando a los trabajadores a reclamar una indemnización integral por la vía de la responsabilidad civil.
A partir de ese momento sobrevino un creciente nivel de judicialidad, en el que los mecanismos de reparación del daño utilizados en forma previa a la sanción de la ley comenzaron a convivir con ella. Junto con el incremento en la presentación de juicios, las ART debieron ajustar las alícuotas cobradas a los empleadores, generando un incremento del costo laboral. A fines de 2016 el stock de juicios ascendía a cerca de 340.000 y el sistema se encontraba en una situación de alto riesgo de supervivencia.
Atendiendo a esta situación, a comienzos de 2017 se sancionó la Ley 27348 Complementaria de la Ley de Riesgos de Trabajo (LCT). En la entrada anterior habíamos concluido que para que la reforma de la Ley de Riesgos de Trabajo sancionada tuviese los efectos esperados, disminuyendo el alto grado de litigiosidad, era necesario sortear dos cuestiones importantes: el rechazo de las demandas planteadas sobre su inconstitucionalidad y la adhesión de las provincias a la norma renovada.
La Ley Complementaria 27348, su reglamentación y los planteos de inconstitucionalidad
La reforma puso foco en las Comisiones Médicas Jurisdiccionales (CCMM) ya existentes como el principal mecanismo para mejorar el funcionamiento del sistema de riesgos del trabajo, transformándolas de una mera instancia administrativa a una primera instancia judicial, mediante el otorgamiento de las garantías del debido proceso y la posibilidad de homologar los acuerdos, dándoles la calidad de cosa juzgada administrativa.
Si bien las CCMM continúan siendo una instancia administrativa previa de carácter obligatorio a la cual el trabajador afectado debe concurrir para solicitar la determinación del carácter profesional de su enfermedad o contingencia, la determinación de su incapacidad y las correspondientes prestaciones dinerarias previstas en la LRT, desde la reforma de 2017, debe asistir contando con el debido patrocinio letrado, dándole así las garantías necesarias. Una vez agotada esta instancia, cualquiera de las partes puede solicitar la revisión de la resolución ante la Comisión Médica Central o interponer recurso contra lo dispuesto por la CCMM ante la justicia ordinaria del fuero laboral de la jurisdicción provincial o de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, según corresponda al domicilio de la CCMM que intervino.
Los cambios introducidos por medio de la reforma de la LRT neutralizarían, de resultar convalidados por la CSJN, los planteos de inconstitucionalidad que posibilitaron a partir del 2004 que el 85% de las demandas judiciales no pasasen por la instancia de las CCMM.
Pasado medio año desde la sanción de la nueva ley, se evidenció un claro cambio de posición de la Corte Suprema de Justicia de la Nación (CSJN), la que, en septiembre de 2017, comenzó a emitir fallos que daban un primer aval el sistema de Riesgos de Trabajo y que fueron revirtiendo parcialmente los problemas generados por la jurisprudencia anterior sobre la inconstitucionalidad del sistema.
El primer mensaje que la Corte emitió (MARANDO c/ QBE ART) hacia los tribunales inferiores fue sobre la defensa de la fórmula de la ley, refiriéndose a que se trataba de un sistema tarifado y que los jueces no podían apartarse del mismo por considerarlo “exiguo” en base a generalidades. Luego le siguieron otros fallos “Ortega, María del Carmen c/ Federación Patronal Seguros S.A. S/ accidente – ley especial” que dejó sin efecto la sentencia de la Sala II de la Cámara del Trabajo, y “Coronel, Nelson c/ Eleonora Esther Neuman y otros s/ despido” que tachó de arbitraria una sentencia por accidente por despido.
A partir de esas señales iniciales dadas por la CSJN, en los meses siguientes se sucedieron sentencias de primera y segunda instancia del fuero laboral ratificando la constitucionalidad de la Ley 27348. En el mismo sentido se expidió el Fiscal General del fuero y la justicia federal en lo Contencioso Administrativo.
El cambio de posición de la CSJN produjo un vuelco de suma importancia para la efectiva aplicación del Sistema de Riesgos de Trabajo, logrando reducir drásticamente las demandas interpuestas al sistema con planteos de inconstitucionalidad. Sin embargo, el sistema fue nuevamente atacado renovando los planteos de inconstitucionalidad, esta vez dirigidos hacia el diseño de la Ley y su reglamentación, la Resolución 298/2017 de la SRT, argumentando que el trámite ante la Comisión Médica no generaba la posibilidad real de un control amplio y suficiente, limitando a la justicia laboral, la que se convertía en un mero revisor de lo decidido en la etapa administrativa. Además, se acusaba de obstaculizar a las provincias a garantizar la administración de justicia atribuyendo funciones jurisdiccionales al Poder Ejecutivo.
Con la finalidad de complementar la norma y salvar algunas cuestiones de interpretación sobre las que se esgrimieron los planteos de inconstitucionalidad, a fines de septiembre de 2017 se emitió una nueva Resolución de la SRT, la 886/2017, sobre el “Protocolo de estudios obligatorios mínimos para la valoración del daño corporal y para la determinación de la incapacidad”, y, a comienzos de noviembre la Resolución 899/2017 que contenía “Disposiciones aclaratorias a la Res. 298/2017”.
A pesar de esto, a dos años de la reforma existe aún dentro del Poder Judicial un gran desorden y una falta de dirección o criterio a seguir respecto de la aplicación de la norma, resultando esta situación en una gran variedad de interpretaciones contradictorias entre sí, lo cual no solo atenta contra la efectividad de la norma, sino que también genera inseguridad jurídica.
Si bien las presentaciones de demandas plenas por inconstitucionalidad cayeron notablemente (40% en 2018 respecto de 2017 según estadísticas de la SRT y la UART), resulta necesario para la consolidación del nuevo sistema y para que la cantidad de juicios iniciados siga disminuyendo, que la CSJN avale con un fallo en forma categórico la constitucionalidad de la LRT y su Procedimiento. Esto ordenaría a los tribunales inferiores del fuero laboral y proveería seguridad jurídica. A su vez, esto muestra claramente como en una democracia constitucional, la participación coordinada de los tres poderes del estado contribuye positivamente a lograr la efectividad de las reformas encaradas por el poder ejecutivo. Sin ella, las mismas pueden fracasar.
La necesidad de adhesión de las Provincias
Antes de la reforma, la LRT establecía que los tribunales de seguridad social, que son federales, eran la instancia de revisión de las decisiones de las Comisiones Médicas Jurisdiccionales, quienes dependen en forma directa de la Superintendencia de Riesgos del Trabajo que es también federal. El cambio en el Procedimiento impuesto por la Ley complementaria de la LRT reforzó la labor de las Comisiones Médicas Jurisdiccionales y las convirtió en la primera instancia judicial, siendo la justicia del trabajo, de competencia provincial, la instancia a la que se puede recurrir. La adhesión de las provincias a la reforma deviene de esta particular situación, ya que las resoluciones y decisiones tomadas por las CCMM constituyen cosa juzgada al tener las garantías del debido proceso, y dado que ante el fuero laboral se puede interponer un recurso respecto de la decisión tomada.
A la adhesión automática de la Ciudad de Buenos Aires en el momento de sancionarse la Ley, le siguió la provincia de Córdoba seis meses más tarde. Hacia fines de 2018 las provincias adheridas ascendían a 15, restando todavía la adhesión de 10 jurisdicciones. (Ver tabla 1)
Tabla 1 – Jurisdicciones adheridas a la nueva Ley de Riesgos de Trabajo
Fuente: elaborado con datos de SRT
Las provincias que adhirieron a los cambios impulsados por el gobierno nacional registraron bajas de la judicialidad importantes lo cual significa un alivio para el sistema, para las empresas y también para los trabajadores.
El proceso de adhesión debe estar acompañado de la puesta en funcionamiento de las Comisiones Médicas, labor que las provincias están realizando acompañadas por la Superintendencia de Riesgos del Trabajo.
No en todas las provincias que han adherido las CCMM están siendo plenamente operativas, ya que desde la adhesión hasta la puesta en marcha de las CCMM hay un tiempo que resulta de la necesidad de contar con una CCMM por cada Departamento jurisdiccional debido a que es la primera instancia de aplicación de la LRT.
La SRT está trabajando intensamente en las Provincias junto con el Ministerio de Producción de la Nación para el armado y puesta en funcionamiento de las nuevas Comisiones Médicas Jurisdiccionales. Cuenta con algunas CCMM móviles provisorias y se han establecido Delegaciones en aquellos Departamentos de menor actividad. Esto muestra la importancia de darle seguimiento ejecutivo a las reformas realizadas para alcanzar su máxima efectividad.
No sólo el armado de las CCMM se está realizando en las provincias adheridas, sino que previendo la pronta adhesión de las restantes 10 provincias se están inaugurado nuevas Comisiones Médicas en todo el territorio del país.
A través de la labor de las Comisiones Médicas se ha logrado agilizar el cobro de las prestaciones a los trabajadores; de 5 años promedio que se demoraba en la justicia se pasó a 3 meses en las Comisiones Médicas de los distritos adheridos.
Los primeros resultados
No son pocos los resultados alcanzados hasta el momento:
1) El stock de juicios ha disminuido un 8,6%, pasando de 350 mil a comienzos de 2017 a 320 mil a fines de 2018.
2) En 2018 los juicios iniciados por año han disminuido un 40% respecto de 2017.
3) Disminuyó el costo para el empleador al caer la cuota promedio pactada como porcentaje de la masa salarial un 17,6% entre diciembre de 2016 e igual mes de 2018, pasando del 3,4% al 2,8%. La provincia de Santa Fe (que aún no se ha adherido a la LRT), como Misiones (que se ha sido la última en adherirse) son las dos provincias que mayor monto de alícuotas pagan en el país superando el 4,15%.
4) Se ha experimentado un considerable crecimiento tanto la cantidad de empresas como de trabajadores afiliados al sistema (en un 9,4% y un 1,2% respectivamente) entre la sanción de la reforma en marzo de 2017 y diciembre de 2018. Ver Tabla 2.
Tabla 2 – Cuotas del sistema, masa salarial y trabajadores
*No incluye trabajadores domésticos ni autoasegurados
Fuente: elaborado con datos de SRT y UART
Como puede observarse en la Figura 1, los juicios iniciados declinaron notablemente a partir del mes de julio de 2017, desacelerando el crecimiento experimentado en 2016 y el primer semestre de 2017. Es en el año 2018 en el que la comparación interanual pone en evidencia la eficacia de la reforma, mostrando una caída del 40% respecto de 2017. Se pasa así de un total de 130684 a 79419 juicios nuevos por año.
Fuente: elaborado con datos de SRT y UART
Perspectivas del Sistema de Riesgos del Trabajo
La Reforma de la LRT poco a poco ha ido obteniendo los resultados esperados al sancionarse la Ley Complementaria 27348, mostrando las ventajas de la labor de las Comisiones Médicas como instancia obligatoria tanto para los empleadores, los trabajadores y las aseguradoras.
Para lograr que estos cambios positivos perduren en el mediano y largo plazo, es necesario que la CSJN emita un fallo declarando inequívocamente la constitucionalidad del Procedimiento de las Comisiones Médicas Jurisdiccionales y del sistema y que las provincias que no han aun adherido adhieran a la ley para hacerla operativa en su territorio.
Reducido el ingreso de nuevos reclamos por Riesgos de Trabajo a la justicia laboral por la reducción de la litigiosidad, el siguiente paso necesario para evitar la posibilidad de la quiebra del sistema debe estar dirigido a que la reducción del stock de juicios que se han acumulado en los últimos años, los que a fines de 2018 ascendían a unos 320.000.
De ese volumen alrededor de 100.000 cuentan ya con pericias realizadas de manera arbitraria por el cuerpo de Pericia Médica Oficial (PMO), alejándose en su mayor parte del uso del BAREMO (esto es, la tabla en la que se determina el % de daño físico e incapacidades correspondientes y sus respectivas indemnizaciones) determinado por la LRT mediante el argumento de que, por haber sido aprobado por un Decreto Nacional en 1996, no podía ser reconocido por la justicia laboral de las provincias. La sanción de la reforma incluyó al BAREMO en el cuerpo de la norma,La Ley complementaria a la LRT prevé la conformación de los Cuerpos Médicos Forenses o Cuerpos Periciales en su art. 2 in fine, quienes naturalmente dependen del Poder Judicial, y serían los garantes de la aplicación del BAREMO. La necesidad de contar con independencia respecto de la administración hace que necesariamente su constitución y fondeo esté a cargo del Poder Judicial, quien debería arbitrar los mecanismos necesarios para su conformación.
Hasta la fecha las pericias se han venido estableciendo en un marco en el que los honorarios de los peritos estaban atados al resultado de las sentencias y en el que la discrecionalidad derivaba tanto por la ausencia de una tabla de valuación de las incapacidades, por la falta de un organismo especializado de control y por la carencia impuesta de peritos de parte en muchas de las jurisdicciones del país.
Por lo tanto, para evitar continuar con la histórica discrecionalidad de la que gozan los peritos en la valuación de las incapacidades es necesaria la constitución de los Cuerpos Médicos Periciales y la adecuada utilización del BAREMO.
