Reforma laboral profunda en México: ¿una mejora en acceso a la justicia?

El 24 de febrero de 2017 se promulgó la reforma laboral más importante en 100 años en México. En el área de derecho colectivo del trabajo, esta reforma centraliza el registro y verificación de la representatividad de los sindicatos de todo el país en un único organismo desconcentrado y autónomo de la Secretaría del Trabajo a nivel federal. Para la justicia individual del trabajo, la reforma significa reasignar la jurisdicción de primera instancia sobre los conflictos, de las actuales Juntas de Conciliación y Arbitraje que pertenecen a los poderes ejecutivos federal y estatales, a los poderes judiciales de las mismas entidades. Además, la reforma crea una etapa conciliatoria obligatoria y la asigna a “Centros de Conciliación” federales y estatales con carácter autónomo, que deberán certificar el haber agotado la etapa de conciliatoria, antes de que cualquier parte pueda iniciar una demanda.

De estos cambios importantes, nos enfocaremos en el último cambio, y preguntaremos cómo se debe de diseñar esta nueva institución llamada “centro de conciliación”: ¿Es eficiente que la conciliación sea obligatoria? ¿Cómo la hacemos obligatoria de manera efectiva? ¿Cuáles obstáculos hay para cumplir esta obligatoriedad? Dado que no existe demanda en esta etapa de conciliación, ¿por qué no debe existir todavía una demanda formal en la nueva etapa de conciliación inicial? Y como no existirán en el momento de la conciliación los representantes legales facultados para llevar la demanda aún inexistente, ¿tendrán las partes que acudir solas y sin abogados a la instancia de conciliación? En ese caso, ¿cómo equilibrar los derechos de los trabajadores con los empleadores grandes que cuentan con personal jurídico?

Antes de intentar algunas respuestas a estas preguntas, daremos algo de contexto sobre la justicia laboral y las causas de esta reforma. Diversos autores han notado los problemas estructurales que padece la justicia laboral en México, por las debilidades institucionales de la Juntas de Conciliación y Arbitraje y a los incentivos perversos que surgen a partir de la ley sustantiva y procesal del trabajo. Por ejemplo, Kaplan, Sadka y Silva Méndez (2008) utilizan datos de la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje y muestran que los trabajadores en promedio recuperan menos del 30% de su pretensión inicial y que los datos son consistentes con un modelo de información asimétrica donde el trabajador sufre una desventaja.

Otro trabajo es Kaplan y Sadka (2010), que muestra con datos de la Junta de Conciliación y Arbitraje del Estado de México que el 56% de las sentencias favorables al trabajador no son cobrados. Aprovechando información detallada sobre los procesos de ejecución de sentencias, estiman un modelo de la interacción estratégica post-sentencia, y encuentran que un sólo intento de ejecución cuesta 2000 pesos al trabajador promedio (lo que representa más del 10% de la sentencia promedio) y que 40% de las empresas demandadas en esa área geográfica son “a prueba de sentencia” pues es imposible cobrarles las sentencias por una combinación de la rotación de las empresas, la informalidad y la corrupción de los ejecutores de la Junta. Esto habla de una falta de acceso a la justicia, especialmente para los trabajadores más marginados a quienes la Ley Federal de Trabajo en México supuestamente favorece. Por otro lado, el sector patronal se ha quejado durante muchos años de los salarios “vencidos”, que se pagan a un trabajador cuando gana su sentencia laboral en México. Muchas anécdotas hablan de empresas medianas y pequeñas que son clausuradas por perder una sentencia de gran cuantía, por los salarios vencidos y los años transcurridos en la demanda. A pesar de un cambio de ley en 2012 que redujo este concepto, los demandados en juicios de despido que son susceptibles de ejecución de sentencia enfrentan grandes riesgos en los litigios. En resumen, es un sistema supuestamente pro-trabajador, pero que no funciona para ninguna de las partes, impone incertidumbre a todas y es particularmente nocivo para el trabajador más marginado y la empresa formal de tamaño pequeño o mediano. Además, es un sistema que fomenta poco la conciliación, pues el desconocimiento de los trabajadores los hace fáciles presas de abogados poco éticos que exageran las demandas y se rehúsan a la conciliación, mientras muchas empresas demandadas se creen capaces de evitar cualquier cumplimiento de sentencia, por lo que no tienen la motivación de negociar un acuerdo para concluir las demandas en su contra.

En medio de este escenario pesimista, inician presiones a nivel nacional e internacional para una reforma radical en materia laboral. En 2011, La Organización International del Trabajo acepta una demanda de un grupo de sindicatos mexicanos, alegando que un porcentaje muy alto de los contratos colectivos en el país son simulados. A partir de las audiencias y sesiones de la OIT, resultan varias recomendaciones a México, incluyendo remediar la calidad pobre y poca independencia de las Juntas de Conciliación. Pocos años después inician las negociaciones del Acuerdo Transpacífico de Cooperación Económica, en el que los demás países presionan por un cumplimiento correcto de los derechos laborales tanto individuales como colectivos en México. En 2016, en la campaña política para la presidencia de los EEUU, ambos candidatos, especialmente del partido Republicano, se pronuncian en contra del incumplimiento del Acuerdo de Cooperación Laboral suscrito con el Tratado de Libre Comercio de América del Norte, en el que los tres países del Tratado se comprometen a proveer la infraestructura y el apoyo institucional para el cumplimiento de sus leyes laborales respectivas. Es así que en 2015 el presidente mexicano encarga un estudio a nivel nacional sobre la “justicia cotidiana”, incluyendo en ésta la justicia laboral, y tras el anuncio de resultados consistentes con la situación de baja calidad y acceso ya descrita, anuncia la reforma constitucional de la justicia laboral.

Como mencionamos, las instituciones nuevas más importantes creadas por esta reforma, respecto a la justicia laboral individual, son los centros de conciliación. Estas instancias tendrán un papel clave en el éxito de la reforma. Por un lado, partimos de tasas de conciliación, ya iniciadas las demandas laborales, de poco más de 50% a nivel nacional, una tasa que resulta baja comparando con otros países. Por otro lado, el volumen de las demandas laborales, casi todas por despido injustificado, es tan grande que, si no suben las tasas de conciliación considerablemente, los poderes judiciales experimentarían un aumento de cerca del 100% en su volumen de asuntos por volverle responsables de la primera instancia laboral. Es decir, si los centros no son efectivos en llevar a convenios amistosos la gran mayoría de los conflictos de despido, los tribunales se ahogarán en estos asuntos, y la justicia laboral quedará tan lenta como ahora, pero más cara.

Por esto, es crucial tener respuestas basadas en datos duros y análisis científico, para contestar las preguntas planteadas al inicio de este ensayo. ¿Es eficiente que la conciliación sea obligatoria? Con base en experimentos de campo que llevé a cabo con coautores Enrique Seira (ITAM) y Christopher Woodruff (Oxford) en la Junta Local de Conciliación y Arbitraje de la Ciudad de México, obligar a las partes a hablar momentáneamente con un conciliador capacitado rinde resultados, pudiendo resultar en un aumento considerable en las tasas de convenios alcanzados antes de cualquier audiencia del juicio. Para implementar la obligatoriedad a nivel nacional y no experimental, se requieren sanciones fuertes por no atender las citas de conciliación previas a una demanda. No podrán tener validez legal estas sanciones, sin una notificación y citación formales. Dado que las notificaciones actualmente causan el 75% o más del rezago en los litigios laborales y el foco más prevalente de corrupción en el proceso, se debe cambiar por completo el método de notificación, apostando a sistemas de notificación electrónica, de automatización de procesos y de monitoreo efectivo de los notificadores.

La separación de la etapa conciliatoria del litigio es benéfica precisamente porque elimina la necesidad de la representación legal, es decir, de los abogados litigantes en materia laboral. Este gremio ha sido parte del mal equilibrio actual, pues aprovecha la baja calidad de las instituciones y algunos malos incentivos creados por la ley para inflar pretensiones, presentar evidencia falsa y evitar cumplimiento de sentencias. En particular, en los experimentos recientes en conciliación con Seira y Woodruff, mostramos que proveer información estadística a la parte trabajadora sobre los resultados de juicios similares al suyo resulta en un aumento de entre 60 y 90% en las tasas de convenios alcanzados antes de una audiencia. Sin embargo, el resultado se debe exclusivamente a aquellas audiencias a las que asistió el trabajador mismo. En el sistema actual, cuando el trabajador apodera el abogado para llevar su demanda, pierde prácticamente el control de la misma, y solamente asiste a menos del 20% de las audiencias de su propio caso.

Para aumentar la tasa de convenios, entonces, debe ser obligatoria la instancia de conciliación prejudicial, lo que implica notificación efectiva de citas de conciliación y sanciones fuertes por no acudir a ellas. Debe involucrar a las partes personalmente, evitando o minimizando la intervención de abogados litigantes. En el caso del trabajador que demanda a una pequeña empresa, posiblemente se presenta el dueño del negocio y el trabajador personalmente. ¿Pero qué pasará con las empresas grandes? No acudirá el dueño o presidente del consejo directivo, sino un abogado propio de la empresa. Para apoyar al trabajador ante la mayor experiencia y poder de negociación de este tipo de empleador, será necesario contar con abogados públicos, defensores de oficio, para asesorar al trabajador durante la cita de conciliación. Finalmente, proveer información estadística insesgada a las partes sobre los convenios alcanzados en casos similares, ayudará a acercar sus posiciones en la negociación.

Para llevar todo esto a cabo correctamente, la legislación adecuada es una condición necesaria pero lejos de ser suficiente. A los centros de conciliación se les debe de dotar de suficientes recursos físicos y humanos, con la tecnología necesaria para llevar a cabo sus funciones de notificación, orientación e información, pero sobre todo con el respaldo de la administración y la fuerza pública para el cumplimiento de sus sanciones y el pago puntual de los convenios que resultan de su procedimiento. En la luz de esta reforma legal, como muchas otras, si persisten las malas instituciones, será mas probablemente por la falta de voluntad política, que por la falta de conocimientos sobre cómo alcanzar un mejor equilibrio.

Referencias:

1. Diario Oficial de la Federación de 24 de febrero de 2017: http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5472965&fecha=24/02/2017
2. Kaplan, David, Joyce Sadka and Jorge Luis Silva-Mendez (2008). “Litigation and Settlement: New Evidence from Labor Courts in Mexico”, Journal of Empirical Legal Studies, 5(2): 309-350.
3. Kaplan, David and Joyce Sadka (2010). “The Plaintiff’s Role in Enforcing a Court Ruling: Evidence from a Labor Court in Mexico”, Inter-American Development Bank Working Paper Series.
4. https://fatmty.wordpress.com/2011/03/29/emite-oit-recomendaciones-al-gobierno-mexicano-por-el-modelo-laboral/
5. Sadka, Joyce, Enrique Seira, and Christopher Woodruff, “Overconfidence and Settlement: Evidence from Mexican Labor Courts”, January 2017.