Algunas ideas sobre los sistemas nacionales de competitividad

Introducción

La difícil coyuntura internacional que enfrentan los países de Latinoamérica como resultado de la caída de los precios de bienes básicos y la desaceleración de la economía y del comercio mundial, han resultado en un marcado deterioro de indicadores de estabilidad macroeconómica, incluyendo aumentos en inflación, depreciaciones importantes de sus monedas, aumentos del déficit fiscal, de los déficits de cuenta corriente jalonados por el creciente déficit de la balanza comercial, y de un aumento general en la percepción de incertidumbre reflejado en costos de financiamiento externos.

Muchos de los debates, especialmente en Colombia, se han centrado en el desempeño de las exportaciones y de las cuentas externas y la débil reacción de las exportaciones a la tasa de cambio. Hacedores de política en toda la región, y en particular en países con regímenes de tasa de cambio flotante, contaban con este estabilizador automático y sobrevendieron la rapidez de la estabilización ignorando los muchos factores complementarios necesarios para acelerar la transición hacia la parte ascendente de la «curva J». También se identificaron correctamente algunas de las explicaciones de esta débil reacción.

Otros han señalado la enfermedad holandesa y el debilitamiento del aparato productivo como el causante de las dificultades para adaptarnos a esta nueva coyuntura. Sin embargo, frecuentemente han acompañado el diagnóstico con recomendaciones de política basadas en ideas correspondientes a lo que yo clasificaría como viejas políticas industriales.  El énfasis en una noción del sector manufacturero anclada en ideas de sustitución de importaciones y una lectura equivocada sobre el fenómeno de la desindustrialización ha llevado a algunos en la región a volver a proponer un enfoque de política enfatizando la necesidad de protección arancelaria, la conveniencia de intervenciones en precios, e ignorando muchas de las enseñanzas de experiencias pasadas con políticas industriales. Lo cierto es que la coyuntura internacional y regional ha puesto al descubierto muchos de los factores que impiden que las economías de la región sean resilientes a choques externos y las tareas inconclusas en competitividad, entendida como el conjunto de factores, instituciones, y políticas que determinan la productividad.

El Banco Interamericano de Desarrollo en su documento bandera de 2014 «¿Cómo Repensar el Desarrollo Productivo?»  propuso un útil marco conceptual para avanzar en la formulación de políticas que contribuyeran a diversificar y sofisticar el aparato productivo y las canastas de exportación de región, sin caer en los problemas de economía política, o fallas de gobierno, pero solucionando las fallas de mercado que justifican las políticas públicas.

Uno de los puntos clave que menciona el BID en su documento es la necesidad de contar con una institucionalidad adecuada para la implementación de políticas que resuelvan fallas de mercado. En el tercer capítulo del libro hacen algunas recomendaciones sobre las características de esa institucionalidad.

En este texto, que es un primer borrador de una propuesta de  lineamientos para la implementación de sistemas de competitividad en la región, repaso elementos que deben considerarse para avanzar no sólo en las políticas sectoriales o verticales que son donde el documento del BID puede tener un mayor impacto en el estado del debate en lo que llamamos nuevas políticas industriales, sino también en las políticas horizontales donde tenemos tareas pendientes. Muchas de las ideas se basan en el caso Colombiano, con sus aciertos, desaciertos y enseñanzas, además de discusiones con Marcela Eslava, Marcela Melendez, Guillermo Perry, y sus publicaciones sobre el tema, miembros del Sistema de Competitividad en Colombia, y el staff del Foro Económico Mundial, la Organización Internacional para la colaboración público-privada. Ninguna idea es definitiva. Muchas no son novedosas. Pero todas, creo que son relevantes para acelerar las agendas microeconómicos, de productividad e inclusión, que requiere la región para consolidar los logros económicos y sociales alcanzados durante el boom de commodities y cerrar las brechas regionales. Todos los comentarios bienvenidos.

Por qué el imperativo de la competitividad

La competitividad es entendida como el conjunto de factores que permiten que haya aumentos de la productividad. Entender estos factores y diseñar políticas públicas para la competitividad es esencial dado que la productividad es el principal determinante del crecimiento y del nivel de ingresos futuros. Una de los referentes para medir y evaluar la competitividad es el Índice Global de Competitividad del Foro Económico Mundial que clasifica en 12 pilares los factores que determinan la productividad.[1] El índice, presentado anualmente en el Informe Global de Competitividad permite comparar factores entre países, analizar la evolución anual de diferentes factores entre países, identificar brechas y rezagos, y diseñar políticas públicas para la competitividad.

Dado que la competitividad cubre una gran variedad de factores que interactúan entre sí, el diseño de las políticas indicadas no puede depender de una sola entidad de gobierno. Debe ser prioridad de todo el gobierno y construida mediante un esquema de coordinación y articulación entre entidades del nivel nacional y de las regiones y entre el sector público y el sector privado. Al ser los factores de la competitividad elementos que facilitan o impiden el aumento de la productividad, y dado que esta es esencialmente microeconómica, la comunicación con el sector privado y con entidades del nivel local, es esencial.

El diálogo público-privado estructurado ayuda a identificar y transmitir información para la construcción de políticas públicas y asegura la correcta priorización de políticas y el concurso y activa participación del sector empresarial en la construcción y seguimiento de las políticas.

Sin embargo, este diálogo debe fundamentarse en una serie de criterios que focalicen las discusiones en temas de competitividad y de la agenda de largo plazo, evitando el énfasis en agendas de corto plazo, de interés particular, o sujetas a coyunturas políticas y económicas temporales.

En este texto se presentan algunos lineamientos para la estructuración de un Sistema Nacional de Competitividad y de un Agenda Nacional de Competitividad que se apoye en el conocimiento del Foro Económico Mundial y sea herramienta de formulación y de implementación de agendas dinámicas y efectivas para la competitividad.

Principios Generales

El Sistema Nacional de Competitividad es un instrumento de coordinación y de articulación del gobierno para la formulación, ejecución y seguimiento de políticas de competitividad. Los detalles institucionales que se escojan dependerán de las particularidades de cada país, pero hay un número de criterios que sirven de guía para la implementación de un sistema y la construcción de su agenda.

Definición de competitividad

El Sistema debe definir su objetivo en términos de objetivos de largo plazo encaminados a crear el entorno conducente a aumentos en la productividad. Basar el sistema y la agenda en una definición internacionalmente reconocida, como el Índice de Competitividad del WEF, ayuda a blindar el sistema de intereses particulares y mantener el foco de los proyectos y acciones de política.

Estas definiciones deben quedar consagradas en los documentos fundadores del sistema.

Participación Pública

El sistema debe contar con participación de multiplicidad de actores del sector público. Uno de los principales retos para avanzar en temas de competitividad, desde los horizontales hasta los sectoriales, es coordinar y articular efectivamente agendas entre entidades del gobierno nacional.

Sin embargo, no todos los actores deben estar presentes en todas las instancias de decisión. El sistema debe ser liderado desde la Presidencia, que garantiza articulación al más alto nivel, junto con representatividad a nivel ministerial y a nivel privado. Entre los responsables públicos debe contarse con el Ministerio de Economía, Ciencia y Tecnología, Comercio, Industria y/o Desarrollo, y Hacienda o Finanzas Públicas. La participación de ministerios sectoriales, como los de Agricultura, tecnologías de la información, defensa, cultura, deben participar en las instancias donde se discutan temas verticales o sectoriales.

El desarrollo de la agenda debe involucrar a otras entidades del Estado en la medida en la que sean pertinentes. No todos los actores deben participar en el órgano de dirección ya que este debe ser ejecutivo y de alto nivel.

Participación Privada

Uno de los principales retos para la creación de institucionalidad público-privada para la competitividad es delinear los términos de la relación público-privada. El principal reto es evitar la captura del sistema por intereses particulares y el enfoque en temas de competitividad. Por lo tanto, es importante tener una representación amplia del sector privado que no esté limitada a un determinado grupo empresarial o regional.

Una manera de garantizar el enfoque de largo plazo y de blindar la participación privada de influencias de grupos particulares, es contar con una nueva entidad privada dedicada a estudiar y promover los temas de competitividad que sirva, adicionalmente, de centro de pensamiento del Sistema. Esta entidad debe contar con el respaldo de un amplio espectro del empresariado nacional, su respaldo y su financiación.

Participación Regional

La competitividad es local y depende no sólo de las acciones del nivel nacional sino fundamentalmente del nivel regional. La importancia de incluir, de manera estructurada al nivel regional en el Sistema Nacional de Competitividad viene de dos factores relacionados:

1. El diálogo estructurado público-privado tiene dos objetivos fundamentales: reducir asimetrías de información entre el gobierno y el sector privado, y coordinar acciones complementarias. Los mejor posicionados para conocer en detalle la información requerida para entender las barreras para el desarrollo del sector privado son los empresarios en su entorno local.
2. De igual manera, muchas de las acciones requeridas para superar estas barreras requieren de acciones coordinadas a nivel local.

A pesar de las claras ventajas de contar con insumos locales en la construcción e implementación de un sistema de competitividad, procesos de descentralización de este tipo también pueden ser vulnerables a atomización de esfuerzos y a captura por intereses locales. Por esta razón es esencial la coordinación desde el nivel nacional.

Determinación de la Agenda y temática

Avanzar en temas de competitividad requiere contar con una Agenda Nacional de Competitividad. La mejor manera de armar la agenda es con base en una referencia internacionalmente reconocida como el Índice Global de Competitividad del Foro Económico Mundial. El índice, con sus 12 pilares y sus más de 140 indicadores ofrece un insumo claro para construir y hacerle seguimiento a la agenda.

Adicionalmente, es útil pensar en términos de criterios de selección de proyectos, instrumentos de intervención y tipo de intervención. Las mejores prácticas internacionales  recomiendan seguir un riguroso proceso de selección de tres pasos:

1. Identificación de fallas de mercado que justifican la intervención.
2. Identificación de instrumentos de política disponibles, bien sea intervenciones en mercados o provisión de insumos públicos, y según su naturaleza horizontal o vertical.
3. Constatación que los instrumentos escogidos resuelven la falla de mercado sin ser vulnerables a fallas de gobierno o de implementación.

Gobernanza

La gobernanza del sistema constituye los órganos de gobierno y mecanismos de seguimiento, control, evaluación  tanto formales como informales. La estructura formal del sistema debe articular a todos los actores públicos y privados identificados además de una coordinación regional. Instancias del Sistema deben incluir:

1. Asamblea de Competitividad liderada por el Presidente de la República: máximo órgano del sistema, debe convocar ampliamente a todos los estamentos de la sociedad anualmente para hacer seguimiento de la agenda. La Asamblea del Sistema debe tener representatividad regional, sectorial, académica, política. Los miembros de la Asamblea deben ser invitados a participar en la formulación de la agenda como órgano consultivo.

2. Comité Ejecutivo: el órgano de decisión del sistema debe ser liderado por un representante directo del presidente y ser convocado mensualmente desde la presidencia para tomar decisiones de enfoque y hacer seguimiento de la agenda. El Comité debe informar permanentemente al Presidente, al Consejo de Ministros y al Congreso, sobre los avances de la agenda de competitividad a través de informes de gestión y de rendición de cuentas anuales. Los miembros del Comité deben incluir:

a. Representante del Presidente encargado de tiempo completo al Sistema de Competitividad. Puede ser un Alto Consejero Presidencial para la Competitividad. La Consejería debe contar con equipo de seguimiento y gestión de proyectos enfocada a coordinar y mover la agenda.

b. Ministro de Hacienda

c. Ministro de Comercio

d. Ministro de Industria o de la Producción

e. Ministro de Ciencia, Tecnología e Innovación

f. Representante del sector privado

g. Representante de las regiones

3. Comités técnicos mixtos: el trabajo en la agenda debe ser liderado por grupos público-privados de trabajo alrededor de los diferentes pilares de la agenda. Los comités deben ser a nivel técnico con liderazgo de nivel vice-ministerial. Los comités pueden ser temporales, alrededor de proyectos y subagendas particulares y deben reportar al Comité Ejecutivo con resultados concretos de la agenda. Debe existir al menos un comité técnico mixto permanente que se configure como un ente coordinador de acciones o un “delivery unit.”

4. Agencias o comisiones regionales de competitividad: cada región tiene sus retos particulares y sus dinámicas. El esquema público-privado debe tener su contraparte en el nivel local. Las agencias, conformadas por autoridades locales, organizaciones empresariales locales, y representantes de la academia y sociedad civil, deben aterrizar la agenda nacional de competitividad al territorio, identificar proyectos específicos, prioridades regionales, y servir de interlocutores con el nivel nacional.

Mecanismo de trabajo

Para avanzar en la agenda de competitividad se debe no sólo tener una agenda sino un sistema de selección de proyectos. Un sistema de selección implica tener un mecanismo, o criterios de priorización, de experimentación y de entrada y salida de proyectos de la agenda. Algunas consideraciones deben incluir:

1. Criterios de priorización de la agenda: basado en el Indice de Competitividad del Foro Económico Mundial, se deben identificar los pilares, conceptos, indicadores, donde haya mayores atrasos y donde se deba hacer mayor esfuerzos.
2. Criterios generales de elegibilidad de temas para la agenda: fallas de mercado.
3. Selección de instrumentos de política que resuelvan fallas de mercado.
4. Criterios de priorización sectorial y regional.
5. Construcción de un proyecto específico con participantes, cronograma, responsables, líder del proyecto, entregables, resultados.
6. Criterios de experimentación: muchos proyectos deben empezar con pilotos que permitan experimentar, evaluar y luego escalar o descontinuar.
7. Evaluación: todos los proyectos deben ser sujetos a evaluación independiente.
8. Seguimiento y rendición de cuentas: los proyectos de cada eje de trabajo de la Agenda de Competitividad deben ser presentados al Comité Ejecutivo del Sistema mensualmente. El avance de la agenda debe ser presentado a la Asamblea del Sistema Anualmente, contar con seguimiento regular en el Consejo de Ministros y ser sujeto a debates de control político en el Congreso.

Una figura útil para avanzar en la agenda es la definición de Proyectos de Interés Nacional Estratégicos (PINES) que tengan un rango superior a los proyectos de ministerios y agencias de gobierno individuales. La definición de un PINE aumenta visibilidad, aumenta posibilidad de coordinación y articulación, y ayuda a priorizar al interior de las diferentes entidades del gobierno. Adicionalmente, el control político del legislativo, y el escrutiño de la prensa, del sector privado y de la comunidad internacional se facilita si se pueden mostrar avances en proyectos específicos.

El seguimiento de los PINES dentro del Ejecutivo debe hacerse primeramente en el Comité Ejecutivo del Sistema con un sistema de “semáforos” indicando si los proyectos están avanzando según cronograma (luz verde), atrasados (luz amarilla), o en situación delicada (luz roja). Este mismo informe, con especial énfasis en los proyectos en “luz roja” debe presentarse en el Consejo de Ministros para ser impulsados al más alto nivel.

Creación del Sistema

La creación formal de una institucionalidad para la competitividad debe darse en el marco de un acto administrativo o de ley. Algunos países han optado por la creación de sistemas administrativos, como Colombia. Otros han promulgado leyes para la productividad, como México. Dentro de la lógica público-privada es esencial tener la legitimación de todos los actores involucrados y un sentido de apuesta país y compromiso de todos con la nueva institucionalidad. En cualquier caso, la apuesta debe contar con el respaldo de la presidencia y del presidente de turno pero trascender el periodo de la administración de turno.

A pesar del énfasis en la creación de institucionalidad, no se debe caer en el error de basar el éxito en la duplicación de instituciones. Las instituciones existentes suelen poder fungir como Sistema de Competitividad en la medida en la que cuenten con un mandato, organización y empoderamiento.

Diagnóstico

El punto de partida de la Agenda debe ser información reconocida e imparcial que sirva tanto de diagnóstico como de guía de seguimiento. El Foro Económico Mundial ofrece varios informes anuales o bi-anuales que pueden ayudar a formar la agenda:

1. Informe Global de Competitividad (Global Competitiveness Report)
2. Informe de Riesgos Globales (Global Risks Report)
3. Informe Global de facilitación de Comercio (Global Enabling Trade Reform)
4. Informe Global de Tecnologías y Comunicación (Global Information and Technology Report)
5. Informe de Crecimiento e Inclusión Social (Economic Growth and Social Inclusion Report)

En particular, el Indice Global de Competitividad cubre los temas generales de la agenda y los demás informes (incluyendo otros informes temáticos, como el recientemente lanzado Informe sobre arquitectura energética), pueden servir de apoyo para temas particulares.

El Indice de Competitividad del Foro Económico Mundial se divide en 3 subindices, 12 pilares, y cerca de 120 indicadores tanto de percepción empresarial como de datos estadísticos. Los tres subíndices miden los requerimientos básicos para la competitividad, los factores de eficiencia, y los factores relacionados con la innovación y la sofisticación empresarial.

Existen varias maneras de analizar los datos del Informe de Competitividad. La primera, es a partir de la posición en el ranking global. También es útil comparar el desempeño del país con países de la región y países de niveles de desarrollo comparables, así como con países con los que el país  compite en mercados internacionales.

Nivel de detalle: el nivel de detalle del análisis puede ir desde el nivel de indicador, hasta el índice general. Para poder construir una agenda alrededor de grandes temas, y sin estar sujetos a variaciones coyunturales de indicadores particulares, se recomienda  hacer el análisis a nivel de concepto o pilar.

Definiendo los objetivos generales

El objetivo general de sistema debe enfocarse en el aumento de la productividad. Sin embargo, es importante definir objetivos intermedios que aporten al logro de la meta general, con metas de cortos, mediano y largo plazo. Adicionalmente, se deben especificar metas en términos de procesos y de resultados. Para poder determinar los objetivos de largo plazo es importante contar con cálculos anuales de la productividad total de factores y de la productividad laboral. Las metas deben ser consistentes con objetivos de crecimiento.

Actualmente, el Informe Global de Competitividad identifica el nivel de desarrollo de los países y basado en esto identifica  las áreas de énfasis según el nivel de desarrollo. Los países menos desarrollados deben enfocar esfuerzos en requerimientos básicos, los de ingresos medios deben enfocarse en factores de eficiencia, y los más avanzados deben hacerlo en los factores de sofisticación empresarial.

Además de usar los informes de competitividad y otro material del Foro Económico Mundial, el Sistema Nacional de Competitividad debe buscar generar análisis detallado de la realidad del país y construir la agenda apoyados en los informes y producción local de conocimiento. Con este fin, se debe involucrar a las universidades y centros de estudios en la Asamblea del Sistema asi como en los comités técnicos mixtos. Idealmente, el Sistema debe tener su centro de pensamiento, independiente del gobierno y de intereses gremiales particulares. Este centro puede asumir la representación del sector privado o de la academia dentro del Sistema.

Definiendo objetivos particulares

Una vez que se definen los objetivos generales en términos de cierre de brechas de competitividad para lograr avances en productividad, se deben escoger estrategias de focalización de esfuerzos para definir proyectos del sistema. Para definir proyectos se deben tener en cuenta las siguientes preguntas generales:

1. ¿La intervención del sistema responde a una falla de mercado?
2. ¿La Intervención propuesta resuelve la falla de mercado?
3. ¿Se tiene la capacidad institucional para llevar a buen término la solución de la falla de mercado?

Adicionalmente, la implementación de proyectos debe tener en cuenta los siguientes criterios:

1. Experimentación: el desarrollo productivo debe permitir la experimentación tanto del lado del sector privado como del público. Los proyectos y la agenda deben facilitar este proceso de descubrimiento. En particular, para procesos de descubrimiento de nuevos sectores y nuevas capacidades.
2. Pilotaje: para facilitar la experimentación, se debe empezar siempre con pilotos que permitan evaluación y seguimiento y corregir sobre la marcha, descontinuar o escalar proyectos que funcionan.
3. Evaluación: la evaluación de proyectos de la agenda debe hacerse con frecuencia.
4. Descontinuar o escalar: debe haber criterios y mecanismos para descontinuar proyectos que no funcionen, o escalar y volver programas los proyectos que sean exitosos.
5. Todos los proyectos deben involucrar al sector público y al privado.

Dos grandes grupos de temas de la agenda deben ser cubiertos: el costo-país (la agenda transversal) la política de desarrollo productivo (la agenda vertical, sectorial y regional). Algunos de los temas que debe cubrir la agenda incluyen:

1. Costo-País

a. Instituciones

b. Infraestructura

c. Educación básica

d. Salud

e. Energía

f. Financiación

g. Mercados laborales

h. Normatividad

2. Desarrollo Productivo

a. Cierre de brechas de capital humano

b. Barreras técnicas al comercio y sistemas de calidad

c. Financiación de nuevos emprendimientos

d. Innovación

e. Encadenamientos productivos

f. Estrategia de aglomeraciones productivas o clústeres

De abajo hacia arriba y de arriba hacia abajo

Una de las preguntas más difíciles de resolver cuando se forma una agenda de competitividad es la selección de prioridades y en particular el énfasis en sectores económicos. Algunos temas que hay que tener en cuenta incluyen:

• Lograr balance de apuestas de abajo hacia arriba y de apuestas de arriba hacia abajo.
• Como lograr alinear incentivos de regiones con los objetivos nacionales.
• Como usar la información local de la mejor manera posible.
• Como evitar problemas de coordinación.
• Como tener apuestas de largo plazo pero aprovechar realidades locales.

La operatividad del sistema

Frecuentemente el diseño institucional parece ideal en el papel, pero falla en su implementación. Los detalles de operatividad del sistema, donde se logra un balance entre resultados de corto plazo, necesarios para conservar apoyos e interés en la administración de turno, con agendas de largo plazo fin último del sistema.

La operatividad del sistema debe considerar los siguientes elementos:

1. Crear los incentivos para que los temas se resuelvan en el nivel técnico, mediante un sistema donde los proyectos suben en la jerarquía del sistema en la medida en la que no se puedan resolver en niveles técnicos y donde hay consecuencias por permitir que los temas tengan que escalarse. Si bien la agenda debe tener liderazgo al más alto nivel, al ejecución debe lograrse al más bajo nivel posible en la jerarquía.
2. Apuestas de largo plazo con posibilidad de ajustes de corto plazo.

Nota final

Si bien comencé el texto enfatizando el enfoque macroeconómico que suelen tomar los debates económicos de la región, los retos económicos actuales suelen tener soluciones microeconómicas, intensivas en coordinación interinstitucional, y entre el sector público y el privado, y dependientes en muchos detalles de diseño institucional difíciles de implementar. La agenda de competitividad tiene más de microeconómico que de macroeconómico y suele escapar del margen de acción de tradicionalmente poderosos ministerios de finanzas, pero no puede recaer en ministerios de comercio. Se requiere liderazgo presidencial pero el sistema debe trascender el mandato de cualquier presidente de turno.

La aplicación de una serie de criterios, apoyados en información, instrumentos de diagnóstico y seguimiento producidos por organismos internacionales, puede ayudar a consolidar y acelerar agendas que permitan avanzar más rápidamente en cerrar las brechas estructurales que hacen que la región sea vulnerable a choques externos como la reciente caída en precios de bienes primarios de exportación.

 

 

[1] A lo largo del documento se hará énfasis en las herramientas de diagnóstico del Foro Económico Mundial, sin olvidar el potencial de otras bases de datos e indicadores de instituciones internacionales aliadas.