Pobreza, Programas Sociales y Productividad en América Latina: Logros y Desafíos para el Futuro

1. Logros en reducción de la pobreza en América Latina en los últimos 15 años

Según datos de las últimas encuestas de gastos e ingresos disponibles, la experiencia de América Latina en materia de reducción de la pobreza entre 2000 y 2014 fue alentadora. Lo anterior se manifiesta en distintos resultados. Primero, si tomamos una línea de pobreza de 4 dólares por día, vemos que la pobreza cayó del 45 al 25 por ciento de la población de la región; de hecho, bajo una línea de pobreza más estricta (2 dólares y medio por día), esta caída fue poco más pronunciada: del 28 al 14 por ciento. Segundo, esta reducción tuvo lugar en todos los países: se trató de un fenómeno a nivel continente. Tercero, la pobreza no aumentó entre 2008 y 2010 como resultado de la crisis financiera internacional. Por último, a pesar de que el desempeño de la región no ha sido tan bueno en los años posteriores a la crisis y que, de hecho, ha habido una desaceleración importante a partir de 2011, hasta la fecha la pobreza no ha aumentado.

¿Qué factores explican estos logros? En términos generales, la historia subyacente tiene dos grandes componentes. Por un lado, tenemos el crecimiento. Sin lugar a dudas, la primera década del siglo fue favorable para América Latina debido, esencialmente, a las excepcionales condiciones en los mercados internacionales de capital y el boom de los commodities. Este contexto contribuyó a que la tasa de crecimiento de la región superara el 5 por ciento, casi el doble que la tasa de crecimiento tradicional de los años ‘90 (que se encontraba entre el 2.5 y el 3 por ciento).

Sin embargo, el crecimiento no es todo. Como se mencionó, el crecimiento en la región no solo se ha reducido sino que a partir de 2011 cada año la tasa de crecimiento ha sido menor que la del año anterior (y probablemente sea cero o negativa para el 2015). Esto implica que este componente, si bien es importante, no lo explica todo: la pobreza continuó cayendo a pesar de esta marcada desaceleración.

El segundo componente tiene que ver con una considerable mejora en las políticas públicas de los últimos quince años. En particular, los gobiernos de la región han diseñado e implementado programas para transferir ingresos a la población pobre de forma más eficaz y eficiente que en el pasado, transformado las transferencias de ingreso en especie o vía subsidios de precios a transferencias de ingreso monetarias, condicionadas en comportamientos asociados a inversiones en capital humano (como, por ejemplo, aquellos relacionados con la asistencia a la escuela de los niños o la inversión en salud del hogar). Múltiples evaluaciones de impacto muestran que estos programas han marcado una diferencia considerable en los estándares de vida de mucha gente. De hecho, América Latina fue pionera en el mundo en el diseño e implementación de estos programas. Hoy, los países de la región gastan entre un 0.5 y 1 por ciento del PIB en transferencias focalizadas directamente, en principio, en el primer cuartil o tercio de la población. A pesar de que existe una marcada heterogeneidad entre países en cuanto al tamaño de estos programas, su nivel de cobertura y beneficiarios, y los comportamientos en los cuales se condicionan, en términos generales, están siendo implementados en casi todos los países de la región.

2. Limitaciones de los programas contra la pobreza

No obstante estos logros, se pueden mencionar al menos cuatro retos relevantes a futuro. En primer lugar,  el tema de la cobertura de estos programas no es un asunto resuelto: los números sugieren que todavía existen grupos de personas en pobreza a quienes estos programas no han logrado llegar, por un lado; y grupos que son cubiertos que no necesitan estos programas. El primer problema se podría resolver expandiendo la cobertura, pero en los contextos fiscales más estrechos que ya se experimentan en la región, esto se ve más difícil (en casi todos los países de la región los balances fiscales primarios se han deteriorado, y hoy son deficitarios). Por ello, es posible que corregir los errores de exclusión requiera esfuerzos políticamente complejos para reducir los errores de inclusión.

En segundo lugar, si bien es cierto que estos programas han contribuido a cambiar la asignación del tiempo en los hogares, en el sentido de que ahora se asigna menos tiempo al trabajo infantil y más tiempo a la educación, por ejemplo, y que las familias invierten más en salud y nutrición, el progreso en otros indicadores más sofisticados de acumulación de capital humano es limitado. En particular, en el caso de nutrición, ha aumentado el consumo de alimentos y las dietas son más variadas que antes. Sin embargo, el avance es menor en indicadores más finos, tales como la prevalencia de anemia o el retraso en el crecimiento. Análogamente, en lo que concierne a educación, cada vez más niños van a la escuela y ha habido un cambio significativo en las tasas de asistencia de niños y mujeres – hasta el punto de que, en algunos países, la asistencia de mujeres es incluso mayor, un verdadero punto de quiebre en relación a lo que sucedía 20 años atrás. No obstante, los resultados relacionados con el aprendizaje efectivo dejan mucho que desear.

En tercer lugar, estos programas –por diseño– estimularon la demanda de educación, salud, nutrición y otras cuestiones relacionadas con el capital humano. Sin embargo, estos programas no fueron diseñados para resolver los problemas de la baja calidad de la oferta de estos servicios. En consecuencia, si bien hay más chicos yendo a la escuela y más familias visitan los centros de salud de manera periódica, no es infrecuente que no haya suficientes maestros o medicinas. Dicho de otra forma, la calidad de los servicios (y la economía política subyacente) todavía representa un desafío. La distribución de dinero en efectivo parece haber sido una tarea relativamente sencilla para los gobiernos, pero estos aún no resuelven plenamente cómo proveer servicios de salud y educación de calidad, particularmente en áreas rurales periféricas, para que el aumento de demanda por estos servicios derivados de los programas de transferencia condicionada se traduzca, efectivamente, en más capital humano.

Finalmente, viendo las cosas con perspectiva, debemos reconocer que el diseño de las intervenciones para aumentar el capital humano de las familias pobres subestimó sustancialmente los problemas asociados con el desarrollo en la primera infancia, convencidos, en un principio, de que una mejor educación, salud y nutrición serían suficientes. Hoy tenemos un mayor entendimiento de que cuestiones como el desarrollo del lenguaje o el desarrollo socio-emocional son de gran importancia, y que estas cuestiones en gran medida han sido descuidadas. Como resultado, podemos ver que los niños de familias pobres van a la escuela pero, al momento de empezar, cuentan con alrededor de dos años de desventaja respecto a otros niños de su edad debido a un bajo desarrollo del lenguaje, por ejemplo. Ello indica que es urgente incorporar el desarrollo en la primera infancia en la agenda de los programas de inversión en el capital humano de las familias pobres.

3. Perspectivas y desafíos para el futuro

En suma, desde el punto de vista de las políticas públicas, la agenda de los programas de pobreza en la región debería focalizarse en mejorar la cobertura y la focalización, en la economía política de la organización de servicios educativos y de salud de mayor calidad, y en el diseño de intervenciones costo-efectivas relacionadas con el desarrollo en la primera infancia que puedan implementarse a mayor escala. En cuanto a estas últimas, si bien tenemos evidencia sobre el impacto de programas específicos, es poco lo que se sabe sobre las posibilidades de replicarlos o llevarlos a otro nivel de cobertura: qué es lo que se puede ampliar y qué no, y qué puede ser replicado masivamente de manera eficiente para incorporarse como componente integral de los esfuerzos para el alivio de la pobreza.

En base a lo expuesto anteriormente, si tenemos en cuenta el lugar del que partimos veinte años atrás, el balance es positivo, aunque sin duda existen espacios importantes de mejora. Ahora bien, con miras a futuro, la pregunta clave desde el punto de vista de la política de combate a la pobreza es la siguiente: ¿en qué medida la acumulación de capital humano en los hogares pobres se traduce en mayores ingresos generados por esos mismos hogares? Puesto de otra forma: ¿es posible afirmar que el mayor capital humano que se adquiere como resultado de los programas contra la pobreza se traduce automáticamente en mayores ingresos propios? En este punto, la evidencia es escasa.

Lamentablemente, no hay suficientes estudios que consigan realizar un seguimiento longitudinal de los hogares y confirmar que, en realidad, están obteniendo mayores ingresos por sí mismos y como consecuencia de, o bien de una mayor participación o bien de mejores formas de inserción en el mercado laboral. Es más, la poca evidencia que empieza a surgir en algunos países, luego de veinte años, apunta en dirección opuesta. No se puede afirmar que estos programas se hayan traducido en mayores ingresos netos de transferencias para los hogares más pobres, resultado en el fondo de su mayor productividad. Esto, naturalmente, debe interpretarse con cuidado, dado que los números no son sistemáticos para toda la región, ni lo suficientemente rigurosos o profundos.

Las cuestiones anteriores son centrales si el objetivo de la política pública es ayudar a las familias pobres a eventualmente superar su condición de pobreza. En el fondo, el mejor programa de combate a la pobreza es uno que eventualmente no se necesite. De no ser así, la política pública de facto validaría que un grupo de hogares necesite, permanentemente, la ayuda pública.

El problema de aumentar los ingresos laborales de los hogares pobres debe analizarse bajo el contexto de las cuestiones relacionadas con el crecimiento económico. Este problema tiene al menos dos facetas. Por un lado, entender si la estructura de incentivos que enfrentan las empresas que contratarían a los trabajadores de las familias pobres, y los propios trabajadores pobres, conducen a empleos de mayor productividad. Por otro, si las economías están creciendo lo suficiente para facilitar este fenómeno. Estas dos facetas no son independientes, pero conceptualmente conviene analizarlas por separado. Una dificultad analítica radica en ser capaces de separar el crecimiento transitorio que se observó en la región, particularmente entre 2002 y 2009, asociado con las condiciones favorables en los mercados internacionales de capital, el crecimiento en China y los precios mundiales de los commodities, de otras tendencias de largo plazo en las cuales el crecimiento es mucho más desacelerado y se asocia, en gran parte, con la que probablemente sea la mayor incógnita en la actualidad: ¿qué es lo que explica el estancamiento de la productividad en América Latina?

En efecto, si aislamos la contribución del crecimiento poblacional y nos concentramos en los indicadores de crecimiento de mediano plazo, lo que se observa es que el crecimiento de la productividad total de los factores ha sido muy pobre en toda la región (a pesar de las diferencias existentes entre los países). Esto representa, en términos generales, un panorama sombrío. Sin embargo, desde el punto de vista de las políticas de combate a la pobreza, aumentar la productividad resulta mucho más fundamental ahora que hace 15 años. Dada la cobertura actual de los programas de transferencias, y los niveles de estas, llegamos al punto donde es muy difícil pensar en mayor reducción de la pobreza sin un aumento en la productividad de nuestras economías; esto era menos cierto hace una década y media, cuando existían amplios espacios para avanzar con programas focalizados. Dicho de otra forma, hoy en día la política social, y en particular la política de combate a la pobreza, necesita poner a la productividad como una de sus mayores preocupaciones. El desafío consiste, entonces, en empezar a construir puentes entre las personas que se preocupan por el crecimiento y la productividad y aquellos preocupados por la pobreza.

Al final de cuentas, para poder interrumpir la transmisión intergeneracional de la pobreza, y para que los jóvenes de familias pobres que comienzan a incorporarse al mercado laboral con mayor capital humano que sus padres tengan a su vez mayores ingresos laborales que sus padres, deben, necesariamente, tener trabajos más productivos. Sin embargo, estos trabajos para las nuevas cohortes todavía no existen. Así, el principal desafío analítico en términos de política de pobreza en la región es, por un lado, reconocer que las inversiones en el capital humano de las familias pobres no se traducen automáticamente en empleos más productivos; y por el otro, reconocer que los incentivos a empresas y trabajadores derivados de los propios programas sociales son uno de los determinantes de la productividad (mas no los únicos, por supuesto).

En otros términos, a pesar de que hemos conseguido un mayor entendimiento de varias cuestiones relacionadas con la acumulación de capital humano en las familias pobres, y de los retos para que la región mejore en esta dimensión, todavía no existe consenso sobre un diagnóstico, primero, acerca de las causas del estancamiento de la productividad, y segundo, sobre cuál sería la combinación de políticas óptima para remediar esta situación. No tenemos un modelo canónico ni una comprensión sistemática de estos fenómenos. En su ausencia, lo que tenemos es una suerte de “popurrí” de diagnósticos y recetas dando vueltas por ahí: el lunes enfatizamos el microcrédito como la clave para incrementar el ingreso de los hogares pobres; el martes promovemos crédito a las PYMEs; el miércoles decimos que la clave son los programas de formación laboral; el jueves aseguramos que la ausencia de políticas de desarrollo productivo es la explicación principal; el viernes afirmamos que el verdadero problema es que la calidad educativa está por debajo de los estándares necesarios; el sábado pensamos que el cuello de botella central está en la falta de infraestructura; y finalmente el domingo argumentamos que el meollo del asunto radica en el impuesto a la formalidad y el subsidio a la informalidad derivados de la legislación fiscal, laboral y de aseguramiento social. Probablemente, y hasta cierto punto, haya algo de cierto en todos y cada uno de estos componentes. No obstante, las causas subyacentes o los mecanismos continúan estando sujetos a debate. ¿Acaso entendemos, realmente, cuáles son las verdaderas restricciones que limitan el crecimiento de la productividad en cada país?

No es conveniente que las políticas públicas se rijan por modas pasajeras. Con vistas a futuro, la agenda de investigación en términos del alivio de la pobreza debería enfocarse en resolver las brechas de conocimiento en materia de productividad, concentrándose en el mercado laboral como el principal mecanismo. La pregunta clave en este sentido es la siguiente: ¿cómo podemos lograr que la acumulación de capital humano entre las familias pobres se traduzca en mayores ingresos laborales para las nuevas cohortes de trabajadores? Sin responder a esta pregunta creo difícil avanzar más en la reducción de la pobreza en la región, a menos que nuestras sociedades toleren, y nuestras cuentas fiscales permitan, más y más transferencias.

En mi opinión, la problemática anterior se encuentra relacionada de forma estrecha con cuestiones de informalidad en el mercado laboral y, aunque existen diversas opiniones, no hay tampoco en este área un modelo o diagnóstico comúnmente aceptado que nos indique el camino a tomar. Contamos, sí, con un cúmulo de evidencia que no existía hace diez años, sobre los efectos de tal o cual programa en distintas dimensiones del mercado laboral, ya sea la tasa de participación, la informalidad, o  el desempleo. Hemos aprendido mucho de las evaluaciones de impacto de programas individuales. Pero esta agenda de investigación ahora necesita avanzar para considerar los incentivos introducidos no solo por programas particulares sino por el conjunto de programas que inciden sobre las decisiones de empresas y trabajadores.

La invitación a la academia consiste en concentrarse en las políticas de pobreza y, por supuesto, continuar trabajando en cuestiones relacionadas con la acumulación de capital humano y los desafíos mencionados anteriormente. Definitivamente, como mencioné al principio, sigue habiendo mucho por hacer para incrementar el bienestar de los hogares en situación de pobreza. Sin embargo, se necesita tener una visión más amplia cuando se piensa acerca de estos problemas y situarnos en el contexto del crecimiento y, en particular, en el imperativo de aumentar la productividad como parte esencial de la agenda social de la región. En materia de combate a la pobreza, en los últimos quince años hemos logrado bastante y tenemos mucho por lo cual sentirnos orgullosos; sin embargo, tenemos mucho más por lo cual preocuparnos, y ocuparnos.

(*) Participación en el panel Poverty: What Next? en la conferencia Mapping the Future of Development Economics, UN-WIDER 30th Anniversary Conference, Helsinski, Septiembre 2015. (video del panel disponible aquí). El autor es funcionario del Banco Inter-Americano de Desarrollo, pero sus opiniones no necesariamente reflejan las de esta institución. Un especial agradecimiento a Guillermo Cruces por sus gestiones para generar esta nota.