¿Qué tan importante es la estabilidad del sistema tributario en Colombia?

La estructura tributaria refleja la estabilidad de las reglas del juego de un país y su economía. Modelos teóricos y empíricos sugieren que un ambiente de incertidumbre puede tener efectos no despreciables para una economía, al afectar las decisiones de inversión, lo que termina reduciendo la acumulación de capital y por consiguiente, el producto nacional (ver http://www.policyuncertainty.com/media/BakerBloomDavis.pdf).

Hay tres mecanismos centrales mediante los cuales la incertidumbre macroeconómica afecta el bienestar. En primer lugar, en presencia de incertidumbre los costos relacionados con la inversión o la desinversión son más altos (http://web.stanford.edu/~nbloom/uncertaintyshocks.pdf). Así, la incertidumbre retrasa las decisiones de inversión de largo plazo.  En segundo lugar, el consumo de los hogares se ve afectado de forma similar a la inversión; en este caso, el efecto sobre el consumo es más fuerte para el caso de los bienes de consumo durable. En tercer lugar, los costos de financiación transmiten los efectos de la incertidumbre, pues muchas veces ésta es de carácter macroeconómico y, por lo tanto, no permite diversificar. En este escenario, la incertidumbre estimula a quienes manejan excesos de liquidez a ser más cautelosos en sus decisiones de inversión (http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1932420).

A pesar de los esfuerzos de las autoridades económicas para aumentar la estabilidad macro en Colombia, en los últimos 23 años se han tramitado 11 reformas a la legislación tributaria. En general, estas reformas, responden a la necesidad de acompañar  el elevado crecimiento del gasto público (la brecha entre gasto nacional e ingresos por impuestos ha incrementado significativamente desde 1990.  Ver gráfico 1). Las reformas han incrementado las tarifas de los impuestos existentes y han introducido nuevos impuestos (transacciones financieras e Impuesto al Patrimonio). Sin embargo, la base de dichos impuestos no es lo suficientemente amplia, debido a las múltiples exenciones y beneficios tributarios vigentes.

Por otro lado, los numerosos cambios a los que se ha enfrentado la legislación tributaria colombiana convierten al país en uno de los países con mayor variabilidad en las reglas tributarias. Dicha variabilidad ha tenido efectos considerables en la economía. Una encuesta realizada por The Global Competitiveness Report 2012-2013, que busca identificar problemas que dificultan realizar negocios en cada país, concluye que el 28.7% de las dificultades en Colombia corresponden a aspectos directamente relacionados con la estabilidad política y económica y la regulación tributaria del país.

Dada la alta inestabilidad en materia tributaria, la pregunta planteada en el título de esta entrada resulta relevante. Con el fin de dar una respuesta concreta a esta pregunta un grupo interdisciplinario dela Universidad de los Andes ha emprendido la labor de construir índices de inestabilidad tributaria y realizar ejercicios estadísticos para cuantificar los efectos de la inestabilidad sobre empleo, inversión y producto.

Las bases de datos “Lex Base”, “Legis” y “Nota Tributaria” contienen información acerca de los cambios normativos de la tributación tanto a nivel agregado como sectorial.  En general, estas bases permiten hacer seguimientos a los impuestos nacionales y locales, y en particular, al impuesto sobre la renta y su complementario de ganancias ocasionales, el IVA y a los aranceles para las últimas décadas.  De este modo, a partir de estas bases, es posible construir un índice de estabilidad tributaria y estudiar si las principales variables  de desempeño (agregado y sectorial) son sensibles a la inestabilidad tributaria.

En el gráfico 2 se presenta la evolución del índice agregado. Aunque no se reporta en el gráfico, también hemos construido  índices de inestabilidad por tipo de impuesto (IVA, Impuesto de Renta, etc.)  El valor promedio del índice para el período 1988-2014 es de 3.28.

Aunque el trabajo no está completo resultados preliminares sugieren que la inestabilidad en cualquier tipo de impuesto (IVA, Retención en la fuente, personas naturales y jurídicas, timbre) tiene efectos negativos sobre el crecimiento del PIB.  En particular, en ausencia de cambios en impuestos el crecimiento económico hubiera sido superior en 1.3% anual durante el período 1998-2014.

Curiosamente, el impuesto que tiene un mayor impacto sobre la variación anual del PIB, es el impuesto al “timbre”.

El índice general de inestabilidad (IET) tiene un efecto negativo y significativo sobre la inversión. Este impacto negativo no es inmediato sino tiene un efecto rezagado sobre la formación bruta de capital.

En general, el efecto que generan los índices de inestabilidad por tipo de impuestos va en línea con el impacto generado por el índice agregado. Los efectos son negativos y significativos para el primer rezago.  El impuesto cuya inestabilidad genera mayor caída en la inversión es la retención en la fuente.

En principio, la implicación inmediata de estos resultados sería dejar la estructura tributaria en su estado actual. No obstante, esta opción es inviable dadas las necesidades de gasto público asociadas con los planes gubernamentales, la ley de víctimas y el proceso de paz, entre otros. Adicionalmente, la estructura actual es inconveniente por razones de equidad y eficiencia.

En este orden de ideas, resulta clara la necesidad de una reforma tributaria estructural que eleve el recaudo como proporción del PIB y permita mantener una estructura tributaria estable por muchos años y, de ser posible, que reduzca distorsiones y no sea regresiva.