El Presidente Peña Nieto ha propuesto la creación de un programa de seguro de desempleo en México. Algunos aspectos importantes están delineados en los Criterios Generales de Política Económica, documento que año con año fundamenta el paquete de legislación presupuestal y fiscal (ver página 87), y en la iniciativa de reforma constitucional.
En mi opinión este es un programa que tendrá un riesgo y costo fiscales bajos. En un artículo de 2010 evalué cómo funcionaría un programa de seguro de desempleo muy similar al que se ha enviado al Congreso. A la vez, es un programa similar al que opera en Chile y al que hace poco aprobó el legislativo de Colombia. La estructura de estos programas es la siguiente: la mayor parte de la prima se va a una cuenta de ahorro individualizada, y una fracción va a un fondo solidario para apoyar a trabajadores de baja rotación y bajos salarios. ¿Cuál es el tamaño del problema en México y por qué este tipo de programas en América Latina? El costo fiscal es bajo por tres razones. La primera es que el presupuesto federal tiene bajas obligaciones con respecto al programa. En la parte de ahorro forzado (esa característica la comparten todos los seguros obligatorios) todo el riesgo lo conserva el individuo. En la parte colectiva, el gobierno paga con un fondo que viene específicamente del impuesto a la seguridad social, lo que hace más difícil que afecte al déficit fiscal total. La segunda explicación del bajo costo fiscal es que el mercado de trabajo en México tiene alta rotación, y para acceder a los beneficios del fondo colectivo se tiene que lograr una permanencia mínima en el empleo. La tercera razón es simplemente que las tasas de remplazo del ingreso que se prevén son relativamente bajas y se pagan por un máximo de 6 meses.
Revisemos un poco la evolución del desempleo en México. La tasa de desocupación abierta en México ha venido subiendo desde la recesión de 2000-2001, y tuvo un alza de una sola vez con la recesión de 2007-2009. Hacia 1999-2000, después de una década de libre comercio y desregulación, estaba en 2%. En esos años, la tasa en Brasil rondaba en 9%, en Argentina en 15%, en la República Dominicana en 13%. Desde la recesión de 2007-2009 se ha estacionado entre 5 y 6%. Si contamos a los “trabajadores disponibles” como desempleados, las tasa de desempleo de mujeres está en 25% y la de hombres en 10%. Los disponibles son aquellos que dicen querer trabajar pero que no están buscando empleo activamente; es una categoría equivalente a los “ligados marginalmente” al mercado de trabajo en las estadísticas de Estados Unidos, y posiblemente son similares a los “desalentados” en los libros de texto (es tan baja su probabilidad de encontrar empleo que prefieren no buscar). Como vemos, en México hay sin duda un incremento importante del problema en los últimos diez años, con cualquiera de las mediciones de desempleo que se utilicen.
El desempleo ha subido porque las empresas están despidiendo a los trabajadores con mayor frecuencia que antes de la recesión de 2007-2009. Es decir, no se ve un problema de “empate” o “matching” deficiente. Las empresas contratan al mismo ritmo que antes de la recesión pero se deshacen más rápido de los trabajadores; ponen a prueba al mismo número de solicitantes de empleo que antes de la recesión, pero después de probarlos se deshacen de ellos más rápidamente.
Tenemos entonces para México un programa de remplazo de ingreso a desempleados basado en ahorro individual más un componente colectivo. ¿Por qué se da este tipo de programa en América Latina? Hay dos razones. La primera es la alta fracción del mercado de trabajo que está en la economía informal, lo que hace muy fácil cobrar el beneficio y conseguirse al mismo tiempo un trabajo en la economía informal. La otra es el alto costo de financiamiento que enfrentan los trabajadores, que implica un costo en bienestar muy elevado al perder liquidez por la pérdida del empleo. La primera representa es un problema clásico de riesgo moral que se busca atender transfiriendo parte del riesgo al beneficiario; la segunda plantea una solución de “segundo mejor” (como no se puede bajar en general el costo del acceso al crédito, se crea una nueva institución de ahorro forzado).
Finalmente, un aspecto importante de la reforma que se propone en México es que la prima para el programa de empleo proviene de disminuir la correspondiente al fondo de vivienda. Es decir, no habrá aumento en el costo total de la seguridad social sobre la nómina. Ese flujo de efectivo que iba al fondo de vivienda ahora irá a las Administradoras de Fondo para el retiro (AFORES), que manejarán los fondos del seguro de desempleo. El fondo de vivienda pretende ser un fondo individualizado, existe desde 1974; en 1997 se le obligó a dar información a los trabajadores sobre el valor de su ahorro (antes, esencialmente había confiscado el dinero y no regresaba ninguna cantidad). Desde 2007 se ha dado una oleada de pérdidas y quiebras de la industria que gravita en torno al fondo de vivienda y hay una opacidad total acerca de cómo está afectando eso el valor del fondo. Por ello, pasar la administración del ahorro correspondiente a 3 puntos porcentuales de la nómina del fondo de vivienda a las AFORES es una mejora en gobernabilidad.
El tema que aún queda por definir es la adopción de políticas activas de mercado de trabajo. La exposición de motivos de la nueva ley del seguro de desempleo habla del tema pero en realidad el tema completo queda como asignatura pendiente. Los programas de empleo en México son extremadamente pequeños, mientras que una gran parte de la fuerza de trabajo tiene problemas de largo plazo para conseguir un empleo (ver arriba la gráfica sobre la alta fracción de trabajadores disponibles).
