José y la Política Fiscal de Colores

Cuando era niño mi abuelo solía contarme cuentos antes de que me duerma. Más tarde descubrí que algunos de ellos provenían del antiguo testamento. Uno de los cuentos que más me gustaban era el de “José y su túnica de colores”. El mismo, como veremos, posee, entre otras, una linda enseñanza económica que lamentablemente muchos gobiernos no siguen.

La historia es más o menos así (podría referirme directamente a los pasajes correspondientes del Génesis en mi viejo testamento, pero prefiero recordarla como me la contaba mi zeide): José era el hijo predilecto de Jacob (quien tenía 12 hijos). Un día Jacob le regaló a José una túnica de colores, que tenía tantas rayas como colores el arco iris. Sus hermanos estaban muy celosos, y un día, movidos por su odio y celos, decidieron deshacerse de José. Así fue que vendieron a José a un comerciante de esclavos y le hicieron creer a su padre que este había muerto atacado por un animal salvaje. Naturalmente, Jacob se hundió en la desesperación cuando se enteró de la noticia.

En Egipto, José fue vendido a un hombre muy importante. José trabajó mucho tratando de complacerlo, pero aún así, tuvo problemas y terminó en prisión (mi abuelo no me contaba por qué…). Un día, su compañero de celda le contó a José un sueño que había tenido y este le reveló su significado, que posteriormente probó ser nada menos que una premonición. A partir de entonces, José se dedicó a revelar el significado de los sueños de la gente. Su fama fue creciendo hasta que un día lo consultó el faraón.

• He soñado que siete vacas flacas devoraban a siete vacas gordinflonas –explicó el faraón- ¿Qué significa esto?
• Durante siete años habrá comida en abundancia. Luego seguirán siete años de escasez -respondió José.
• ¡Moriremos de hambre! –exclamó el faraón. ¿Qué debo hacer?
• Almacena comida durante los próximos siete años –le aconsejó José. Así, cuando llegue la hambruna, tendrás provisiones.

Y bajo la dirección de José, eso hizo el faraón. Siete años después llegó la hambruna. Sin embargo, gracias a que en los siete años anteriores de bonanza el faraón había almacenado (ahorrado) granos a lo largo y a lo ancho de Egipto, la gente no pasó hambre. Los hermanos de José se encontraron entre aquellos que acudieron a buscar comida. José, luego de comprobar que sus hermanos habían cambiado, los perdonó, y mandó a buscar a su padre para volver a vivir junto a su familia.

Política fiscal contra-cíclica

Los seres humanos desean reducir la volatilidad de su consumo. Por ejemplo, no desean subir mucho su consumo de alimentos durante los años de bonanza económica y después tener que bajarlo en años de escasez. Prefieren suavizarlo a lo largo del ciclo económico. Por supuesto, hoy las familias pueden ahorrar a través de diversos instrumentos financieros para alcanzar este objetivo, intentando que su consumo dependa de su ingreso permanente y no de su ingreso corriente, aunque esto no siempre resulta posible (debido, en parte, a que los mercados financieros y de capitales son imperfectos; pero también, a veces, a errores de predicción).

Una cosa que quiero resaltar en esta entrada es que el gobierno puede contribuir a suavizar el consumo agregado si lleva adelante una política fiscal contra-cíclica. Lamentablemente, la mayoría de los gobiernos no hacen esto, y Argentina, como veremos más abajo no es la excepción.

Para simplificar, consideremos una economía en la que el gobierno recauda impuestos distorsivos sobre el ingreso para financiar una trayectoria dada de gasto público (que no depende del ciclo económico). Una posibilidad es que el gobierno tenga un presupuesto equilibrado en todos los períodos. Sin embargo, como los impuestos son distorsivos, el gobierno generaría distorsiones excesivas en los períodos de recesión (o de alto gasto público) y viceversa. El bienestar general de la sociedad podría aumentar si el gobierno suavizase sus impuestos en el tiempo, y tuviese superávit fiscal en períodos de expansión económica y déficit fiscal en períodos recesivos (Ver Barro 1979). Por lo tanto, el gobierno debe emitir (recomprar) deuda pública cuando el gasto público es anormalmente alto (bajo) o cuando el ingreso agregado es anormalmente bajo (alto). Por supuesto, este comportamiento es inconsistente temporalmente, lo cual ha llevado a los economistas a estudiar diseños de política alternativos que permitan a los gobiernos suavizar los impuestos.

Una política fiscal contra-cíclica no sólo permite reducir las distorsiones impositivas, sino que también le permite al gobierno hacer transferencias a los hogares que no pueden suavizar su consumo en los períodos en que más lo necesitan. En ese contexto, en un trabajo reciente, Eduardo Engel, Christopher Neilson y Rodrigo Valdés cuantifican las ganancias de bienestar de una sociedad como la chilena resultantes de adoptar una regla de política fiscal anti-cíclica óptima. Muestran que, en relación a una regla de presupuesto equilibrado, estas ganancias son sustanciales (serían equivalentes a duplicar los ingresos del gobierno derivados del cobre).

Obviamente, una pésima política fiscal es aquella que resulta ser pro-cíclica, en la cual el gobierno se ve obligado a bajar el gasto o aumentar los impuestos (incluyendo el impuesto inflacionario, y en casos extremos, las expropiaciones de activos del sector privado) en las recesiones.

Nuestra Historia Fiscal Reciente

Como vemos en la Figura 1, Argentina no llevó a cabo una buena política fiscal. Al comienzo de la Convertibilidad el PBI crecía y la situación fiscal mejoraba, sin embargo no era holgada. Esta mejora en el erario público vino seguida por un déficit (el resultado financiero fue -3.6% del PBI en 1996) en los años que rondan la crisis del Tequila (1994-95). Hasta aquí, uno podría ver cierto intento por tener una política fiscal contra-cíclica, aunque el superávit fiscal pre-crisis tequila fue muy bajo. Sin embargo, cuando la economía volvió a crecer, el gobierno no recuperó el superávit fiscal (por supuesto, habría que considerar por separado la reforma del sistema de jubilaciones y pensiones, pero dejamos esto para otra oportunidad).

Luego de la salida de la convertibilidad, y tras la fuerte devaluación del peso, el gobierno recuperó el superávit fiscal (en Argentina, los precios relativos tienen un impacto fuerte en la situación fiscal del gobierno). Así, durante 2004 alcanzó el mejor resultado fiscal en dos décadas (el superávit financiero (primario) superó el 3% (5%) del PBI). Pero a pesar del alto crecimiento del producto, sin embargo, en años subsiguientes los superávits fueron cada vez menores. El sector público no financiero incluso tuvo déficit desde 2009. Desde 2004 hasta ese año el resultado financiero se contrajo 5 puntos porcentuales del PBI. Además, de acuerdo a un informe del Instituto Argentino de Análisis Fiscal, entre 2003 y 2009 el resultado primario provincial consolidado pasó de 0.9% al -0.4% del PBI entre 2003 y 2011. Ciertamente, la política fiscal de este período no ha sido contra-cíclica.

FUENTE: Elaboración propia en base a FMI, CEPAL y Ministerio de Economía, Secretaría de Hacienda.  Datos de 2004-2012 empalmados a una serie ya existente de 1961-2004.

Aún si el gobierno se fue consumiendo el superávit fiscal en estos años de crecimiento alto, la Figura 1 no muestra una situación fiscal delicada. Sin embargo, la misma empeora cuando las transferencias del B.C.R.A y A.N.S.E.S. no se toman como instrumentos de financiamiento del gasto público corriente. La Figura II muestra que en 2012, el déficit fiscal superaría el 3% del PBI oficial (el cual está inflado).

FUENTE: Elaboración propia en base a FMI y Ministerio de Economía, Secretaría de Hacienda. Predicción para 2012 extrapolando Resultado Financiero de marzo (consultora Economía y Regiones) y utilizando la predicción del PBI del FMI.

Por último, la situación fiscal se torna muy complicada de cara al futuro cuando además vemos el sustancial incremento del gasto público que tuvo lugar en los últimos años.

FUENTE: Elaboración propia en base a CEPAL y Ministerio de Economía.

Aunque no esté de Moda

En Argentina, ni las reglas ni su cumplimiento están de moda. En ese contexto, pensar en reglas fiscales puede sonar ingenuo. Sin embargo, creo que cuando nuestro sistema político retome cierto raciocinio, deberíamos pensar en diseñar una regla fiscal. Quizás, si hacemos bien las cosas, hasta se pone de moda como ocurrió en Chile.

La economía chilena, como la mayoría de las economías latinoamericanas, se encuentra fuertemente influenciada por sus términos de intercambio internacional. La alta volatilidad del precio de sus bienes exportables puede fácilmente inducir una alta volatilidad tanto en el tipo de cambio real como en el nivel de actividad económica.

Típicamente, los gobiernos latinoamericanos actúan pro-cíclicamente. En el caso de Chile, esto hubiese implicado que en los últimos años, ante el aumento en sus ingresos fiscales, derivados principalmente del fuerte incremento en el precio del cobre, el gobierno aumentara fuertemente el gasto público, para tener que ajustarlo luego cuando los precios cayesen. En cambio, el gobierno chileno ha ahorrado gran parte de estos ingresos extraordinarios (en contraposición, aparentemente a lo que hizo el sector privado). Desde 2001, la política fiscal chilena se ha guiado por una regla de balance estructural (aunque en los últimos años esta política parece haberse relajado). El balance estructural del sector público refleja el balance presupuestario que se produciría si el producto evolucionara de acuerdo a su tendencia y si los precios del cobre y del molibdeno fuesen los de mediano plazo (ambas condiciones, claramente, no siempre pueden definirse sin incertidumbre). La regla de balance estructural establece que el nivel de gasto público en cada período depende de los ingresos estructurales o permanentes del Fisco. De esta forma se buscó aislar las decisiones de gasto público de los vaivenes del ciclo económico y de las fluctuaciones de los precios del cobre y del molibdeno. Por supuesto todas las reglas tienen también defectos y pueden ser mejoradas. En este caso, como muestran Eduardo y sus coautores, la regla fiscal actual sólo alcanza ganancias de aproximadamente 20% respecto de la regla óptima. Es por ello que el Comité del Banco Central de Chile está trabajando en adecuar esta regla fiscal para lograr mayores ganancias de bienestar pero siempre manteniendo su carácter contra-cíclico.

No sólo a pesar de implementar una regla fiscal contra-cíclica, sino que en parte gracias a ello, la popularidad de la presidenta chilena Michelle Bachelet se encontraba en su máximo histórico al momento de terminar su gestión. Cuando asumió la presidencia en 2006, aproximadamente el 54% de la población tenía una imagen positiva de Bachelet. Luego de dos años de gestión, la mandataria socialista tenía una imagen positiva de sólo el 42% de la población. Sin embargo, beneficiada por el manejo local de la crisis internacional, el respaldo a la gestión de Bachelet trepó hasta casi alcanzar el 60% de la población. El apoyo a Bachelet comenzó a crecer a partir de fines de 2008, en momentos en los que se agudizó la crisis financiera global y se anunciaron en Chile varios paquetes de ayuda fiscal. Cierto es que la presidenta Cristina Fernández de Kirchner aun mantiene altos niveles de popularidad. Sin embargo, la pregunta es la siguiente: ¿Podrá mantenerla cuando tenga que hacer el ajuste fiscal inevitable que restablezca cierto equilibrio fiscal en Argentina?