La Constitución de 1991 y el Desarrollo Económico Y Social

Aunque los economistas no acostumbramos a discutir temas constitucionales, he considerado de interés compartir con ustedes este articulo que me solicitaron sobre el impacto económico y social de la Constitución de 1991 en Colombia para un libro que celebrara sus 20 años de Vigencia.

El “modelo económico” en la Constitución

Mientras algunos critican la Constitución de 1991 por demasiado “intervencionista” y “garantista”, otros la tachan de “neoliberal y “privatizadora”. Los constituyentes consideramos en su momento que este es un debate estéril, basado en un supuesto erróneo y superado: que Estado y mercado son necesariamente antagónicos. Por el contrario, amparados en la concepción moderna de la economía institucional que reconoce la acción dinamizadora de los mercados, pero que enfatiza como el mercado no opera bien sin instituciones fuertes,  nos guiamos por el principio de  “tanto mercado como sea posible y tanto Estado como sea necesario”[1]. En adición, consideramos que el Estado tiene una función distributiva insoslayable: la de garantizar el acceso de todos los ciudadanos a un empleo digno, a la educación, la salud, la protección social y los servicios públicos.

Bajo estos principios, la Carta protege y estimula los derechos a la iniciativa y propiedad privada pero, al mismo tiempo, les impone obligaciones sociales y ecológicas y los sujeta al interés general. De una parte, la Carta exige que “El Estado, por mandato de la ley, impedirá que se obstruya o se restrinja la libertad económica y evitará o controlará cualquier abuso que personas o empresas hagan de su posición dominante en el mercado nacional [2]” y  establece la libre competencia económica como un derecho colectivo que permite a cualquier ciudadano interponer acciones populares contra cualquier actuación oficial o privada que limite la concurrencia en el mercado, en detrimento de otros productores o del consumidor.

Pero, de otra parte, permite que la Ley delimite “el alcance de la libertad económica cuando así lo exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación”  Por esta razón, otorgo protección absoluta a “Los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo y el patrimonio arqueológico de la Nación”. Al amparo de esta norma Colombia ha restituido una parte considerable de su territorio a la propiedad comunal de grupos indigenas y mantiene hoy una vasta red de parques naturales para la proteccion de la biodiversidad. Y, en forma más general, la Carta doto al Estado de amplios poderes de intervención “en la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, y en los servicios públicos y privados” “con el fin de “conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano”.

Los servicios Públicos

Este sano balance entre iniciativa privada e interés general tuvo un desarrollo de particular importancia con respecto a los servicios públicos. La Carta estableció un marco que garantiza el derecho a la participación de la empresa privada y la comunidad organizada en la prestación de estos servicios, pero mantiene en el Estado la obligación de regular y supervisar su prestación para “asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional”.  Para estos fines exigió al Congreso que estableciera un régimen legal para los servicios públicos domiciliarios, hasta entonces inexistente, y creo la Superintendencia de Servicios Públicos, con el derecho sancionar e intervenir las empresas prestadoras, de capital privado u oficial, que incumplieran sus obligaciones para con los usuarios. Desarrollando estos mandatos el Congreso expidió en 1993 y 1994 las Leyes de Servicios Públicos, Electricidad y Telecomunicaciones, que crearon las Comisiones Autónomas de Regulación, promovieron la competencia en la prestación de estos servicios y organizaron un sistema de subsidios cruzados que hiciera posible simultáneamente la viabilidad financiera del servicio y el acceso a grupos de ingresos bajos. Al amparo de estas normas el país logro un aumento notable en la cobertura, eficiencia y calidad de los servicios públicos domiciliarios, vinculando capitales privados en mayor proporción que cualquier otro país en la región, excepto Chile, y el Estado pudo destinar una proporción creciente de sus recursos a los servicios básicos de educación y salud.

Derechos economicos, sociales y colectivos

El Estado Social de Derecho establecido en la Constitución de 1991 se fundamenta en la definición y protección de los derechos individuales y colectivos. Acá de nuevo se pone de manifiesto un cuidadoso balance entre derechos individuales e interés general. Por una parte, se obliga al Estado y los ciudadanos a proteger una larga lista de derechos individuales de carácter fundamental o económico y social. Pero, de otra parte, se les obliga a proteger “los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente y la libre competencia económica”.  Cualquier ciudadano participar en su defensa a través de las acciones populares, un instrumento jurídico prestado de la tradición constitucional anglosajona, con algunos antecedentes en nuestro código civil de  1887. La Corte Constitucional ha sido cuidadosa en sopesar los derechos individuales y los derechos colectivos, cuando estos entran en conflicto, en particular en lo que respecta al medio ambiente, al espacio público y a la seguridad y salubridad públicas.

Pese a lo anterior, hay quienes critican la Carta Constitucional por su carácter excesivamente “garantista” de los derechos individuales.  Así, por ejemplo, buena parte de los economistas colombianos consideran que la Constitución no tomó adecuadamente en cuenta las restricciones de recursos que limitan la capacidad de un Estado y una sociedad en desarrollo como la nuestra, para garantizar ambiciosos derechos económicos y sociales a todos sus ciudadanos. Señalan, no sin razón, como algunas sentencias de la Corte Constitucional (con las que, a mi juicio, la Corte invadió la órbita de otros poderes públicos y fue mucho mas allá de lo que establecían las normas constitucionales) han tenido un efecto perverso sobre el funcionamiento y la viabilidad financiera del sistema de aseguramiento de salud y del mercado de crédito a la vivienda, así como sobre la sostenibilidad de las finanzas públicas nacionales[3]. Además, observan cómo estas disposiciones han conducido a grandes inequidades entre los ciudadanos.

Estas legítimas preocupaciones llevaron al actual Gobierno a proponer una enmienda que elevaría la sostenibilidad fiscal a la categoría de principio constitucional, buscando restablecer un balance entre la defensa de los intereses individuales y los colectivos. Algunos sectores manifestaron la preocupación de que, en tal caso, se podrían restringir exageradamente los derechos económicos y sociales. Se llego al débil compromiso de incorporar la sostenibilidad fiscal como un “criterio” constitucional, creando además la figura del “incidente fiscal”  que permita al Gobierno demostrar efectos nocivos sobre la sostenibilidad fiscal ante determinadas decisiones de la Corte. A mi juicio, lo adecuado hubiese sido reconocer expresamente que la sostenibilidad fiscal es un derecho de carácter colectivo. La Corte, como indique atrás, ha sido siempre cuidadosa en balancear la aplicación de los derechos individuales y los colectivos, imponiendo límites a los primeros cuando amenazan la integridad de los segundos.

De otra parte, varios comentaristas observan de que si bien la Carta condujo a un rápido crecimiento del “gasto social”, los exiguos resultados efectivos en materia de educación, salud, reducción de pobreza y desigualdad, no se compadecen con el esfuerzo realizado. Esto es indudablemente cierto y comprueba que los logros en estas materias no dependen tanto de las normas constitucionales y legales, ni siquiera de la cantidad de recursos asignados, sino de la calidad de las políticas publicas y de las instituciones que las adoptan y ejecutan.  

La descentralización

La ambiciosa descentralización de funciones del Estado consagrada en la Carta de 1991 ha tenido también efectos profundos sobre la vida nacional. Debe recordarse que este fue uno de los objetivos principales de la convocatoria a la asamblea constituyente, como lo había sido del intento fallido de reforma  constitucional bajo la administración López Michelsen. Había un amplio acuerdo en el país en cuanto a la necesidad de superar el centralismo asfixiante establecido por la Constitución de 1886, que si bien pudo ser conveniente para consolidar nuestro Estado nacional a fines del siglo diecinueve, había acabado por convertirse en un “corsé” artificial impuesto sobre la vigorosa realidad descentralizada de nuestro acontecer económico, cultural y político.

De hecho, la descentralización del Estado se había iniciado ya, aunque tímidamente, desde 1968, con la disposición constitucional del situado fiscal para educación y salud, y posteriormente con el establecimiento por ley de la cesión parcial del impuesto a las ventas a favor de los municipios, en 1971, y la elección popular de alcaldes en 1986. Estos antecedentes contribuyen a explicar el ambicioso alcance del mandato descentralista de la carta de 1991, que convirtió al colombiano en uno de los Estados unitarios más descentralizados en el mundo, en el cual las entidades subnacionales son hoy responsables de ejecutar más del 50% del gasto público primario, cifra apenas comparable con la de algunos de los Estados Federales más descentralizados, como el Brasil y la Argentina,  superando a varios otros estados federales como los de Venezuela y México.

Al mismo tiempo esos antecedentes también contribuyen a explicar las cuatro debilidades que aquejan al nuevo régimen según diversos analistas:  (1) la excesiva dependencia de las finanzas subnacionales con respecto a las transferencias de la Nación y las regalías (en oposición a una descentralización más basada en esfuerzos propios de tributación local y regional), (2) la excesiva velocidad en el aumento de estas transferencias, (3) la asimetría entre la masiva y rápida transferencia de recursos y la apenas parcial descentralización de las responsabilidades y (4) la virtual ausencia de mecanismos de rendición de cuentas de los gobernadores y alcaldes por el uso de estos recursos.

Las consecuencias nocivas de estos excesos y defectos resultaron evidentes en el curso de los años siguientes. De una parte, resulta innegable su contribución a la crisis fiscal que se gestó a lo largo de la década de los noventa y que exploto durante la crisis económica de 1999. De otra, se produjo una enorme diversidad de resultados en materia de prestación de servicios básicos. Así, mientras que la descentralización permitió que unos Departamentos y Municipios mejoraran en forma notable la cobertura y calidad de los servicios, estas se deterioraron o no avanzaron lo suficiente en muchos otros e incluso ha habido una proliferación de escándalos de corrupción y mal uso de los recursos públicos. La influencia corruptora del narcotráfico, el para militarismo y la guerrilla, que llegaron a niveles insospechados en buena parte del territorio nacional, imposibles de predecir en 1991,   agravaron en medida considerable los defectos de diseño constitucional y legal de nuestro proceso de descentralización estatal. Tampoco era predecible en 1991 el aumento exponencial que han tenido los ingresos por regalías de la actividad minera y de hidrocarburos y que han conducido a una desigualdad excesiva en la capacidad financiera entre Departamentos y Municipios receptores y el resto del país y a un grado de desperdicio y corrupción notable en varios de los principales entes subnacionales receptores de regalías.

La constatación de estos hechos motivo la reforma constitucional de los años 2001 y 2007 al régimen de transferencias. La reforma del 2001 busco limitar su crecimiento excesivo y, al mismo tiempo, reducir la volatilidad de los ingresos de los Departamentos y Municipios, objetivos que se han logrado plenamente.  Busco también mejorar la eficiencia en el uso de estos recursos asignándolos con criterios más razonables (introduciendo el criterio de población atendida), lo cual se ha conseguido apenas muy parcialmente. Las mismas razones explican la Reforma constitucional reciente al régimen de Regalías. La aprobación de esta reforma corregirá en algo las inequidades e ineficiencias actuales, pero tendrá que complementarse con mecanismos de rendición de cuentas más efectivos.

El control de la inflación y el manejo cambiario

La Constitución de 1991  otorgo autonomía al  Banco de la República para “regular la moneda, los cambios internacionales y el crédito”, pero dispuso también que todas estas funciones “se ejercerán en coordinación con la política económica general”. Estas normas son similares a las que rigen hoy a Bancos centrales autónomos en otros países desarrollados y en desarrollo. Como en otras latitudes, buscaron  aislar el manejo de la política monetaria de la intromisión indebida de urgencias políticas del momento y del beneficio de intereses particulares (a través de cupos de crédito especiales financiados con emisión monetaria), como había sucedido con frecuencia en el pasado en Colombia y en muchos otros países. Dos décadas después no cabe duda del éxito que tuvieron estas normas en facilitar la transición de un régimen de inflación alta y volátil a uno de inflación baja y estable, así subsista un debate legitimo alrededor del manejo cambiario. Este éxito beneficia por igual al sector empresarial, que puede planear con mayor certidumbre sus inversiones y operaciones, como a los asalariados, que antes sufrían con frecuencia rebajas inesperadas en la capacidad adquisitiva de sus salarios nominales. El más beneficiado resulto ser el salario mínimo, que aumento enormemente en términos reales a raíz de la súbita desinflación que se produjo en 1999.

Despues de que la Corte declarara  la inconstitucionalidad de la Ley inicial que desarrollo estas normas y que reñía con la obligación constitucional de manejar la política monetaria y cambiaria “en coordinación con la política económica general”, el Banco adopto una política de inflación objetivo y flexibilidad cambiaria que permitió la aplicación de una política monetaria anti cíclica durante la última crisis. Sin embargo, subsiste la preocupación legitima entre muchos analistas de que el Banco se abstiene de intervenir en forma más decidida en el mercado cambiario para mitigar las tendencias actuales de fuerte apreciación, por cuanto esta situación contribuye a mantener bajas las tasas de inflación sin mayores esfuerzos.

Dio también  origen a un fuerte debate el impacto potencial de la reelección presidencial sobre la autonomía del Banco, por cuanto el procedimiento de elección de los miembros de la Junta establecido por la Ley determino su renovación escalonada, de manera que cada Gobierno durante su ejercicio pudiese sustituir ordinariamente dos miembros de la Junta, sin poder imponer una mayoría. Este balance se rompió a partir del año 2006, por fortuna sin efectos de importancia hasta ahora. No obstante, convendría revisar las normas respectivas para prevenir problemas potenciales hacia el futuro.