La reforma a las regalías, urgente pero problemática

La reforma a las regalías, urgente pero problemática

La Constitución de 1991 (Artículo 332) señala que el Estado colombiano es dueño del subsuelo. Las regalías constituyen una contraprestación a favor de éste en razón de la explotación privada de recursos naturales no renovables y la Ley 141 de 1994 determinó la manera cómo éstas se deben liquidar, distribuir y utilizar. Evaluaciones del actual sistema muestran que se caracteriza por ser inequitativo entre regiones, no producir mejoras significativas en las condiciones de vida en las zonas beneficiadas, ser ineficiente en comparación a otros mecanismos de distribución regional de recursos y por presentar numerosas irregularidades en su manejo[1].  Resulta preocupante que no se le esté dando un uso eficiente a estos recursos, particularmente ahora cuando es razonable presumir que se avecina un boom petrolero que, según el gobierno, permitirá generar regalías por unos $92 billones entre 2010 y 2020, unos 48 mil millones de dólares). No son pocos los recursos que están en juego, razón por la cual ale la pena destacar algunas falencias del sistema vigente y de la propuesta de reforma del nuevo gobierno.

Durante 1994-2009 las regalías totales ascendieron a $42,2 billones de 2009. Cerca del 80% de estos recursos beneficiaron a los entes territoriales (departamentos y municipios) “productores”[2] a través de las denominadas regalías directas, concentrando estos recursos en 8 departamentos (de 32) y en 162 municipios (de 1102), beneficiando apenas al 17% de los colombianos (Gráfico 1).[3]

Grafico 1. Concentración de las regalías vs. distribución de la población (%)

Fuente: DANE- MHCP Proyecto de Acto Legislativo No. 13

Este esquema de reparto genera efectos distributivos perversos. De acuerdo al DNP (2010), la distribución entre municipios de los ingresos fiscales mejora significativamente con el Sistema General de Participaciones (SGP), el mecanismo establecido para que los entes territoriales co-participen de los ingresos corrientes de la nación. Así por ejemplo, el coeficiente Gini promedio del recaudo tributario municipal en el periodo 1995-2007 era un elevadísimo 0,54; en cambio, el coeficiente Gini de la suma de los ingresos tributarios y de los recursos recibidos mediante el SGP fue de 0,26[4]. Cuando al anterior agregado se le adicionan las regalías, el coeficiente Gini aumenta a 0,30 (Gráfico 2).

Grafico 2. Coeficiente Gini de los ingresos fiscales per cápita

Fuente: DNP (2010)

Los entes territoriales que reciben regalías directas las deben utilizar para alcanzar coberturas mínimas en educación, salud, agua potable, alcantarillado y mortalidad infantil. La normatividad establece que las regalías deben destinarse al incremento de estas coberturas, hasta que el ente territorial alcance niveles mínimos de ellas, logrando así certificarse. Una vez certificado, puede asignar libremente los recursos. Resulta preocupante que después de casi 20 años ninguna de las 180 entidades territoriales receptoras de regalías ha logrado cumplir con todas las coberturas exigidas (Gráfico 3).

Grafico 3. Cumplimiento con coberturas exigidas (número de municipios 2009)

Fuente: DNP-MHCP

El actual sistema de distribución de regalías es, además, inequitativo e ineficiente comparado con otros mecanismos de asignación de recursos entre niveles de gobierno. Por ejemplo, el SGP distribuye recursos desde el nivel central al nivel sub-regional con destino a educación (56,2%), salud (23,5%), agua potable (5,2%), propósito general (11,1%) y asignaciones especiales (4%). Los criterios de distribución son: (i) necesidades (población atendida y por atender); (ii) nivel de pobreza  (NBI); y (iii) eficiencia en el uso de los recursos (criterios de eficiencia fiscal y administrativa). El SGP distribuye recursos de manera bastante equitativa. Un buen ejemplo es Bogotá, ciudad en la que habita el 16,2% de la población, se genera alrededor del 26% del PIB, se recauda el 59% de los impuestos nacionales[5] y es la zona con menor incidencia de pobreza (28.8%). No obstante la baja incidencia de pobreza en términos relativos, en virtud a su tamaño cobija al 10% de los pobres. Como se desprende del Cuadro 1, la ciudad recibe el 9.5% de los recursos del SGP.  Claramente el SGP pasa la prueba de equidad. Bogotá aporta aproximadamente el 59% de la bolsa común y de vuelta recibe apenas el 10% de la misma.

Además de equitativo, los recursos que los entes territoriales reciben por concepto de SGP se traducen en una mayor oferta de bienes públicos (cupos educativos en primaria y secundaria y afiliaciones al régimen subsidiado de salud) que lo que se logra con recursos tributarios locales o con las regalías. Núñez (2010) aporta evidencia de que en el caso de la educación un peso de gasto de SGP es 11 veces más eficiente que un peso de gasto de regalías y 2.7 veces más eficiente que un peso de gasto de recursos propios. En lo referente a salud, un peso de gasto de SGP es 21 veces más eficiente que un peso de gasto de regalías y 25 veces más eficiente que un peso de gasto de recursos propios.

Cuadro 1. Pobreza y distribución regional del SGP

Fuente: ECV 2008, DNP y cálculos Fedesarrollo

Si a lo recién señalado en términos de inequidad e ineficiencia se le agrega el hecho de que, excepción hecha de los recursos de regalías que se destinan a alimentar el Fondo de Pensiones Territoriales, las regalías en su totalidad se gastan en el período corriente, no es de sorprender la prioridad que el nuevo gobierno le está otorgando al Acto Legislativo que reforma el sistema de regalías. El gobierno persigue cinco objetivos con la reforma:

1. Contribuir a la estabilidad macroeconómica y facilitar la contra-ciclicidad de la política fiscal[6]. Se establece un Fondo de Ahorro y Estabilización a ser administrado por el banco central al cual se destinará el 25% de los recursos del sistema en el primer año de operación[7]. Además, destina al FONPET el 10% de las regalías.
2. Fomentar la ciencia y tecnología, destinando a tal fin 10% de las regalías.
3. Destinar parte de las regalías a los entes territoriales más pobres, a través de un Fondo de Compensación Regional.
4. Compensar a las regiones “productoras” a través de regalías directas.
5. Establecer un Fondo de Desarrollo Regional para financiar obras de infraestructura de carácter regional (valga decir, que involucren a dos o más entes territoriales).

Más allá de las dudas que suscita la falta de institucionalidad que garantice un uso adecuado de los recursos destinados a Ciencia y Tecnología y el hecho de que plasmar porcentajes específicos a nivel constitucional le resta aun más flexibilidad a la política fiscal, pienso que los dos primeros propósitos recién mencionados son apropiados. Tengo serias dudas sobre la forma en que se estarían desarrollando los otros tres.

El Fondo de Compensación Regional ha sido concebido como un fondo para compensar una inequidad regional de carácter histórico[8]. Creo firmemente que Colombia ya cuenta con un mecanismo muy efectivo (el SGP) para hacer transferencias que buscan equiparar  regiones. El SGP tiene dos grandes virtudes: (i) reconoce que hay pobres en todo el país, no sólo en regiones de alta incidencia de pobreza; (ii) goza de una institucionalidad que ha garantizado que sea un mecanismo eficiente para proveer bienes públicos. Considero que si parte de las regalías se han de destinar a hacer compensaciones por pobreza, lo lógico sería que con esas regalías se amplíe el pool de recursos a ser repartidos a través del SGP.

Pienso que hace total sentido compensar a las regiones “productoras” por la degradación, fundamentalmente ambiental, que genera la extracción de recursos naturales. Por supuesto, esa degradación es razonablemente cuantificable y depende del volumen de extracción, no del valor de la misma. Infortunadamente, la reforma prevista hace referencia a regalías para las regiones productoras como si éstas regiones fuesen las dueñas del recurso (cuando es la nación) o como si el recurso en realidad fuese producido (y no extraído).  En mi opinión, las regalías a las regiones productoras casi que deberían hacerse “contra factura”, para compensar deterioro ambiental debidamente verificado. De ninguna manera deben ser función del valor de la extracción, en tanto la degradación ambiental que produce extraer determinada cantidad de un recurso natural es independiente de su precio.

Finalmente, me preocupa la forma que está tomando la muy buena idea de establecer un fondo para financiar proyectos de desarrollo regional. De una parte, en virtud a todos los porcentajes ya descritos, todo apunta a que será un fondo verdaderamente pequeño. De otra parte, el proyecto que reforma las regalías viene acompañado de un Acto Legislativo de Ordenamiento Territorial que desarrolla el concepto de “región”.  Me preocupa que las regiones que tiene en mente el Ministro de Hacienda en su proyecto de reformar las regalías no sean las mismas que tiene en mente el Ministro del Interior en su proyecto de ordenamiento territorial. Este último claramente sigue un patrón de “top-down” en que se podría terminar desarrollando una institucionalidad compleja y altamente burocrática, uno de cuyos muchos propósitos sería concebir y desarrollar proyectos de carácter regional. Pienso que hace mucho más sentido una aproximación “bottom-up” en que primero se define en qué consiste un proyecto de desarrollo regional (por ejemplo, uno que involucre a dos o más departamentos y valga no menos de XXX millones de dólares) y luego se establece una sencilla institucionalidad para escoger unos pocos proyectos meritorios, a ser financiados con recursos escasos.  De lo contrario, si se sigue una aproximación “top down” mucho me temo que se terminarán ejecutando miles de micro-proyectos que responderán más a los intereses políticos de las regiones que al interés de la nación de que parte de los recursos de las regalías se utilicen para financiar algunas de las grandes obras de infraestructura que reclama el país.

Referencias

Blöchliger, H, C. Charbit, O. Merk and L. Mizell (2007). “Fiscal Equalization in OECD Countries”, Fiscal Network Working Paper No. 4, Paris: OECD.

DNP (2010). “Evaluación integral del Sistema General de Participaciones en educación, salud y propósito general”, Unión Temporal Centro Nacional de Consultoría-Econosul, Resumen ejecutivo, Bogotá DC.

Fedesarrollo (2010), Tendencia Económica no. 101.

Galvis, L. y A. Meisel (2010). “Fondo de Compensación Regional: Igualdad de oportunidades para la periferia colombiana”, Documentos de trabajo sobre economía regional, Banco de la República.

Núñez, J. (2010). “Análisis de impacto del uso de regalías sobre el desempeño social de los municipios receptores”, mimeo, Bogotá: PNUD.

Perry, G. Ogunkola, O. Olivera, M. y Fowowe, B. (2009). “Oil and Institutions “Tale of two cities”: Nigeria and Colombia”. Mimeo. Fedesarrollo and Global Development Network.