Cada vez que en Argentina hay una depreciación real significativa de la moneda o una mejora sensible de los términos del intercambio surge como reacción atávica el pedido de muchos actores de introducir retenciones a las exportaciones o tipos de cambio múltiples, que impidan que suba el precio relativo doméstico de los commodities exportables.
Es un fenómeno que se ha verificado desde el fin de la Segunda Guerra Mundial, que fue denominado “impuesto conservador a las exportaciones” por Sturzenegger (1990). En ese trabajo muestran como todo el conjunto de políticas que tienden a divorciar el precio relativo doméstico de los productos agrícolas tradicionales del precio internacional han tendido a mantener constante el ingreso relativo del agro respecto al resto de la economía. Detrás de esta reacción hay una economía política que tiende a sostenerse en el tiempo. Sturzenegger y Salazni (2007) encuentran que cada vez que aumenta la renta de la tierra por hectárea se instalan a forma de compensación impuestos a las exportaciones agrícolas porque el sector rural no reacciona de forma rápida y coordinada.
Hay un sólo argumento económico que pueda justificar medidas que desalienten exportaciones: el del arancel óptimo cuando el país tiene poder monopólico en mercados globales del producto y que le permite mejorar los precios globales. Las otras justificaciones esgrimidas habitualmente (externalidades, redistribución del ingreso, industrialización, etc.) son en muchos casos discutibles, y aún en los casos en que sean válidas, hay otros instrumentos más eficientes para alcanzarlas. Y en el caso de los tipos de cambio múltiples se suman las filtraciones entre mercados y la corrupción asociada. En la práctica, la respuesta de introducir estas distorsiones usualmente ha reflejado una motivación de recaudación, a partir de la relativa facilidad de cobro de este impuesto y de la relativa menor capacidad de acción política de este sector. A continuación, analizo estos puntos en más detalle.
El impacto asignativo estático y el arancel óptimo
En equilibrio parcial, el impuesto reduce el precio doméstico y las cantidades producidas y exportadas, aumentando el consumo. Se generan pérdidas de bienestar por la salida de producción eficiente (costo marginal menor al precio internacional) y el ingreso de consumidores con valoración marginal del bien inferior al costo de oportunidad de exportar más al precio mundial y acceder a mayor consumo importado.
Asumir estas distorsiones sólo tendría sentido si como consecuencia de la retracción de la oferta exportadora fuera a mejorar significativamente el precio global. Para ello el país debe tener un verdadero poder monopólico, de otro modo la suba de precios en el corto plazo estimulará el ingreso de productores menos eficientes de otros países haciendo que el precio baje. Este es el caso usualmente para los productos agrícolas y fue el caso por ejemplo del lino argentino en la década del 50. Otra racionalidad para el impuesto exportador sería que hubiera una externalidad negativa vinculada a la exportación del producto, lo que es difícil de encontrar.
En equilibrio general, los cambios en cantidades exportadas, producidas y consumidas, así como en el valor agregado sectorial, van a depender políticas que afecten el propio precio, y el de otros productos agrícolas y de producciones no agrícolas, así como de los insumos que usa el sector, tanto sean estas políticas comerciales como de otro tipo. Allí corresponde analizar como impactan estas políticas en la tasa de protección efectiva relativa. En el caso de que convivan todas intervenciones habrá un cúmulo de deadweight losses asociadas a las cuñas de precios que se introducen en los distintos sectores involucrados. El tamaño de las deadweight losses va a ser mayor mientras mayor sea la elasticidad de la oferta y demanda domésticas del producto. En el caso agrícola en Argentina las elasticidades de oferta han ido aumentando considerablemente en las últimas décadas con el ingreso de contratistas y de pools de siembra, junto con el desarrollo de altos niveles de emprendedorismo eficiente (Sturzenegger y Salazni, 2007).
Las externalidades
Gran parte de la discusión de la literatura de desarrollo económico es como lidiar con externalidades en presencia de mercados incompletos. Las externalidades pueden ser tecnológicas, pecuniarias (cuando hay fricciones financieras) y de agotamiento de recursos naturales (en el caso de suelos). Suponiendo que la externalidad está adecuadamente identificada, en todos los casos la herramienta más eficiente es la imposición de impuestos/subsidios a la producción o a los insumos, y no impuestos al comercio, de modo de no incurrir en deadweight losses por el lado del consumo. Si hay externalidades vinculadas al comercio usualmente son positivas, en la forma de aprendizaje exportando o de difusión de información de mercados externos, que no suele ser el caso de los productos agrícolas.
En un reciente artículo en Foco Económico, Pablo Gerchunoff argumenta que la expansión de la soja, junto con la prevalencia del arrendamiento, lleva a un menor cuidado del suelo vía rotación de cultivos. El argumento sería que el arrendador valora la calidad de la tierra menos que el dueño, generando una externalidad bilateral negativa, y que existen costos de transacción que previenen arreglos contractuales para controlar por esta externalidad (teorema de Coase). Propone corregir esta supuesta falla de mercado vía retenciones a la soja que reasignen recursos hacia otros cultivos más eco-friendly. No existe buena evidencia estadística del tipo de arreglo contractual que prevalece. Evidencia anecdótica sugiere que conviven propietarios preocupados por su capital como otros que priorizan retornos de corto plazo. Hay muchos propietarios conscientes de que la soja baja la materia orgánica, pero también de que el maíz le deja menos margen al que siembra y es más variable el rinde o sea que aumenta el riesgo de impago o de que no devuelva el campo o no fertilice nada porque no tiene fondos. En todo caso, el propietario puede cubrirse cobrando más caro el alquiler. Esto sugeriría que puede haber más bien un problema de alta tasa de descuento. Existen otras externalidades potencialmente más complicadas como las de aumentar el riesgo de inundación de campos, tanto propio como de vecinos, y que son más difíciles de corregir contractualmente. Pero en cualquiera de los casos la intervención óptima no es poner un impuesto a las exportaciones, sino gravar o regular la producción.
Más cercano a la historia de las retenciones en Argentina está el caso de modificar precios relativos entre sectores para promover la reasignación de recursos hacia actividades con supuestas externalidades tecnológicas o de aprendizaje, en este caso transfiriendo un excedente agrícola para financiar el desarrollo industrial (Sturzenegger, 1990). También buscaban proveer alimento barato para el sector urbano lo que permitía reducir el costo de los insumos laborales para la industria. En estos casos, suponiendo que las externalidades hayan existido, también se puede argumentar acerca de la superioridad de impuestos/subsidios a la producción por encima de los impuestos al comercio exterior que además en muchos casos venían acompañados por restricciones cuantitativas.
Itskhoki y Moll (2018) proponen un marco de análisis atractivo para entender políticas óptimas de desarrollo en presencia de fricciones financieras. Estas fricciones toman la forma de que existan empresarios de alta productividad restringidos de expandirse por tener bajo colateral inicial, lo que lleva a baja productividad media. Aparece aquí una externalidad pecuniaria. La prescripción general de política cuando el país es pobre es aplicar políticas que redistribuyan ingresos/riqueza hacia los empresarios restringidos de modo de superar la restricción financiera. Una de las implicancias es usar impuestos/subsidios a productos y a inputs para subsidiar la reasignación laboral hacia sectores transables con alto precio sombra de la riqueza financiera, que están sub-capitalizados respecto a su productividad subyacente. Este es el caso por ejemplo de sectores con ventajas comparativas latentes. Pero reconocen que identificar ventajas comparativas latentes es muy desafiante en la práctica. Y la política óptima es subsidiar la producción o las exportaciones de estos sectores, quedando como segundo mejor usar impuestos laborales diferenciados por sector.
El motivo fiscal y los costos administrativos
Este es un motivo recurrente para la imposición de retenciones en la práctica en respuesta a mejoras en el tipo de cambio o en los precios internacionales, y que va en línea con la idea del “impuesto a las exportaciones conservador”. Por ejemplo, la recaudación por retenciones representó entre 1,5 y 3% del PIB entre 2003 y 2015 (entre 5 y 13% de la recaudación tributaria), en línea con el super ciclo de los commodities que imperó durante gran parte de ese período. Desde el punto de vista de finanzas públicas no es un buen impuesto. Es un impuesto a las ventas que se impone por la supuesta incapacidad práctica de cobrar adecuadamente el impuesto a las ganancias en el campo. Como tal penaliza a los productores marginales, de menor productividad y mayores costos, tornándolo regresivo entre los agricultores.
Asimismo, esta práctica implícita de retención “móvil” (que intentó explicitarse con la Resolución 125 de 2008) penaliza la toma de riesgo (climático, precios) para el productor agropecuario, para el cual hay coberturas incompletas.
Igualmente, las retenciones suponen un problema administrativo al generar tentación de contrabandear y sacar la exportación por países vecinos exentos del impuesto. En el caso de los tipos de cambio múltiples existe la dificultad de controlar la sub-facturación de exportaciones para obtener dólares sin tener que cambiarlo al cambio comercial y ganar con el spread con el mercado paralelo.
La distribución del ingreso
Históricamente las retenciones (y otras barreras a las exportaciones que abaraten su precio doméstico) han servido para bajar el precio doméstico de los alimentos en el corto plazo y por esta vía aumentar salarios reales. Este fue el caso en tiempos recientes de la carne, el maíz y el trigo. Funciona en el corto plazo, pero en el largo plazo tiene efectos bumerán al desalentar inversión en el sector, como en el caso de la carne, donde propició liquidación de vientres que terminó redundando en una suba posterior del precio doméstico.
Las retenciones y TC múltiples en la historia argentina
Existe una literatura muy exhaustiva sobre el impacto de las distintas políticas que regulaban el comercio agrícola y de sus insumos entre 1945 y 1980 (Cavallo y Mundlak, 1982; Sturzenegger, 1990; Fulginiti y Perrin, 1990; entre otros). Encuentran que la discriminación contra el agro imperante en ese período tuvo un significativo efecto negativo sobre la producción agrícola y su tasa de crecimiento. Por ejemplo, Fulginiti y Perrin (1990) encuentran que la eliminación de las retenciones a las exportaciones por sí solas habrían aumentado la producción desde 15% para carne a 30% para trigo y maíz y casi 100% para soja en ese período. El aumento promedio ponderado habría sido 27%. La eliminación en las restricciones a las importaciones no agrícolas habría tenido un efecto similar en la producción agrícola (29%). Cavallo y Mundlak (1982) estimaban que la combinación de liberalización comercial y unificación y corrección de desequilibrios cambiarios habrían llevado a aumentos de 30-40% en la producción agrícola per capita a lo largo de 20 años. Sturzenegger (1990) encuentra que la intervención directa de precios redujo sustancialmente los precios al productor para los principales cultivos pampeanos y la carne, y que la sobrevaluación del tipo de cambio real y las políticas de protección a la industria gravaron a la agricultura aún más que las intervenciones directas.
Conclusiones
El análisis de libro de texto nos dice que no es una buena idea gravar a las exportaciones a menos que haya un argumento de arancel óptimo. Para los demás objetivos, las retenciones a las exportaciones y la manipulación del tipo de cambio no son nunca una política de primero mejor. Y además subsiste la incertidumbre acerca de si las eventuales externalidades que se trata de corregir están adecuadamente identificadas, y los objetivos redistributivos solo han probado sostenerse en el corto plazo. Pero, más complicado aún, este tipo de intervenciones genera intereses creados que tienden a perpetuar y amplificar distorsiones a través de mecanismos de acción política.
Bibliografía
Cavallo, Domingo, y Yair Mundlak (1982), “Agriculture and Economic Growth in an open Economy: The case of Argentina,” IFPRI, Research Report, No 36.
Fulginiti, Lylian, y Richard Perrin (1990), “Argentine Agricultural Policy in a Multiple-Input, Multiple-Output Framework,” American Journal of Agricultural Economics, Volume 72, Issue 2, 1 May, Pages 279–288.
Itskhoki, Oleg, y Benjamin Moll (2018), “Optimal Development Policies with Financial Frictions,” forthcoming in Econometrica, July.
Sturzenegger, Adolfo (1990), “Trade, Exchange Rate, and Agricultural Pricing Policies in Argentina,” World Bank Comparative Studies, The World Bank, Washington, D.C.
Sturzenegger, Adolfo, y Mariana Salazni (2007), “Distortions to Agricultural Incentives in Argentina,” Agricultural Distortions Working Paper 11, The World Bank, December.
