Un caso de éxito: El nuevo programa de concesiones de carreteras en Colombia y la financiera de desarrollo nacional

El programa

Colombia está ejecutando en la actualidad el programa de concesiones de carreteras mas grande de la región (concesiones viales de cuarta generación, conocido como ´las 4G´) por valor de aproximadamente 19 billones de dolares de inversión (el segundo, el de Brasil, tiene un valor aproximado de 12.6 billones de US$ y el de México, el tercero, de 7.8 billones de US$). El programa está compuesto por 30 grandes proyectos ya adjudicados (ver Mapa), de los cuales 10 se financian exclusivamente con peajes (iniciativas privadas) y 20 reciben además aportes del Gobierno (iniciativas públicas). Se están construyendo o mejorando 5000 kilómetros de autopistas mejorando la conexión entre centros urbanos y entre ellos y los puertos y las fronteras con Ecuador y Venezuela. De ellos 937 kilómetros son en doble calzada. El programa incluye 140 túneles y 1.300 viaductos nuevos, cuyas longitudes suman 125 y 146 kilómetros, respectivamente. El programa se inició a comienzos del año 2016 (primera adjudicación) y a Abril 2018, de los 30 proyectos contemplados, 21 están en ya en construcción (dos con avances superiores al 70%), 12 tienen cierres financieros definitivos y 2 mas cierres parciales.

Algunos estimativos sugieren que, a su terminación, el programa contribuirá a elevar la tasa de crecimiento potencial de la economía en cerca de 0.5% por año durante una década, habida cuenta de que el país exhibe costos inusualmente altos de transporte entre los principales centros de producción y consumo y los puertos. Diversas entidades internacionales (como el World Economic Forum) catalogaban en el año 2015 el sistema de transporte de carreteras en Colombia como el mas pobre en términos de calidad (medida como kilometros pavimentados por habitante) entre los paises grandes de América Latina, con la excepción de Venezuela, en un país que tiene un sistema de transporte ferroviario muy precario debido a su topografia. Ver Gráfico 1

Gráfico 1

Indice de calidad de la infraestructura de transporte.

Pero este programa no es notable solamente por su tamaño e importancia, sino que constituye un ejemplo de buenas prácticas en cuanto a la estructura de los contratos, el proceso de ajudicación y supervisión y la financiación de los proyectos.

Distribución de riesgos en los nuevos contratos

Para comenzar, los nuevos contratos distribuyen mucho mejor el riesgo entre el Estado y los concesionarios que los utilizados en las tres generaciones anteriores de concesiones viales. La teoría sugiere que en alianzas público-privadas cada riesgo se debe asignar a quien mejor lo pueda mitigar.

Riesgo de construcción y mantenimiento

Por tanto, el riesgo de construcción y mantenimiento debe recaer plenamente sobre el concesionario . Así lo hacen los nuevos contratos, a diferencia de los anteriores, pues el Estado no reconoce sobrecostos y solamente permite utilizar los recaudos de peajes a tarifas pre-establecidas (que ingresan a un fondo fiduciario) y traslada los aportes presupuestales anuales, cuando los hay, a lo largo de la vida útil de la vía siempre y cuando esta esté prestando el servicio en condiciones mínimas de calidad pre-determinadas y certificadas anualmente.

Entre otras cosas, por esta razón el Fondo Monetario Internacional aceptó que la inversión pública se contabilize cuando se giran estas partidas y no en el momento de la inversión del concesionario, por cuanto no constituyen una obligación irrevocable (e.g., no constituyen deuda pública en sentido estricto). Ello evitó que el programa disparará los indicadores de deuda pública a niveles preocupantes y lo protegió de los recortes presupuestales que el Gobierno ha tenido que hacer desde que cayeron los precios del petróleo a finales del 2014 y con ellos los ingresos fiscales derivados de esta actividad, que habían llegado a representar hasta un 20% de los ingresos fiscales totales.

Riesgo de tráfico

Los nuevos contratos distribuyen el riesgo de mercado (tráfico) entre los concesionarios y el Estado, puesto que este riesgo no depende exclusivamente de las condiciones de la actividad económica y la calidad de la vía concesionada, sino también de la existencia y calidad de vías alternas. Por ello los niveles de tráfico se revisarán cada 5 años y pueden dar lugar a reembolsos compensatorios cuando estén por debajo de mínimos pre-establecidos. La distribución de este riesgo puede no ser óptima, pero representa una mejora importante sobre las generosas garantías de tráfico de las generaciones previas de concesiones.

Riesgo financiero y cambiario

El riesgo financiero y cambiario recae sobre el concesionario, que debe poner capital (equity) upfront o pari-passu con la deuda por al menos 20% del valor del proyecto, aun cuando el Estado ayuda a mitigar estos riesgos a través de dos tipos de instrumentos:  (1) garantías de liquidez y contribuciones minoritarias de deuda senior y subordinada,  otorgadas proyecto por proyecto con base en la solicitud de los concesionarios,  por la Financiera de Desarrollo Nacional, un nuevo banco mixto especializado en infraestructura, dotado de una estructura de gobierno a toda prueba y prácticas financieras de mercado, como señalaré mas adelante; (2) para algunos proyectos (las iniciativas públicas), los aportes futuros del Gobierno a los que hice referencia (vigencias futuras presupuestales en el argot presupuestal colombiano). Una parte de estos están denominados en dólares, con el objeto de facilitar la utilización parcial de recursos de crédito internacional sin riesgo cambiario. El concesionario debe indicar en su propuesta si utilizará o no estas vigencias futuras en dólares o lo hará solo en pesos y por cual cuantía dentro de los topes establecidos (la adjudicación en las iniciativas públicas se basa en quien, demostrando suficiente capacidad financiera y técnica, solicite un menor nivel de aportes en valor presente –y en las privadas en quien solicite un menor nivel de peajes-).

Por tanto, el concesionario puede utilizar  o no estos mitigantes de riesgo. Y si decide utilizar mas crédito externo que el que pueden respaldar las vigencias futuras en dólares, lo hace a su cuenta y riesgo (absorbe el riesgo cambiario excedente). La primera ronda de licitaciones de las 4G cometió un error que condujo a una garantía excesiva de riesgo cambiario, pero este fue corregido en la segunda y tercera ronda de licitaciones.

Riesgos regulatorios

El riesgo regulatorio recae por lo general, como debe ser, en el Estado. Asi, por ejemplo, ya ha habido que permitir modificaciones a un contrato (y terminar otro) porque el gobierno encontró resistencia local a la implantación de nuevos peajes y decidió no instalarlos.

El punto débil de estos contratos, sin embargo, ha consistido en la absurda asignación del riesgo de adquisición de predios y licencias ambientales –que, en muchos proyectos exigen consultas previas con comunidades minoritarias asentadas en las vecindades del trayecto de las vías- a los concesionarios. Esto es una práctica habitual en la contratación de obra pública en Colombia, que no ocurre en la mayoría de los países desarrollados o emergentes. El Estado, ante la incapacidad de coordinar sus distintas entidades le ha pasado estos problemitas a los concesionarios y contratistas que están en clara desventaja competitiva para lograr esa coordinación.

Ha sido el mayor factor  detrás de los atrasos que han tenido algunos proyectos ´de las 4G´, junto con algunas sorpresas geológicas y el impacto del ´contagio´ de la anulación de unos contratos que no forman parte de este programa y que estaba ejecutando la firma Odebrecht cuando explotó su escándalo de corrupción en toda América Latina, de lo cual hablaré luego.

Se mitigó solo parcialmente con algunas mejoras de procedimiento en materia de adquisición de predios (en particular con respecto al procedimiento de expropiación cuando el dueño del predio no se aviene a pagar el valor ofrecido –que no puede ser inferior al catastral-) y expedición de licencias ambientales por parte e la autoridad ambiental nacional, a través de la expedición de dos nuevas leyes de infraestructura (una en el año 2013 y otra en el 2018). En las próximas concesiones mejorará mas, pues la ley del 2013 determinó que a partir del próximo año las licencias ambientales y las consultas deberán surtirse antes de la adjudicación, como debe ser. Sin embargo, algunos fallos de las Cortes han conferido mas poder a las consultas comunitarias y a autoridades ambientales regionales, complicando mucho estos procesos, incluso para el propio Estado.

Este problema ha incidido en que varios de los grandes concesionarios internacionales no se hayan vinculado al programa y que, en consecuencia, las adjudicaciones hayan resultado en una inconveniente concentración de concesionarios locales sin un respaldo de capital suficiente. Algunos de ellos han resuelto el problema cediendo parte de su participación a empresas extranjeras con mayor capacidad financiera. Para precaver este problema hacia el futuro, la FDN está promoviendo la constitución en Colombia de fondos de capital privado especializados en infraestructura, como ya lo hizo con éxito con la creación de fondos de deuda privados igualmente especializados en infraestructura.

Pero, a pesar de este problema y del impacto que tuvieron los escándalos de corrupción de Odebrecht, el programa está avanzando bien como se mostró al principio de este artículo, aunque con algunas demoras.

La financiación de los proyectos

La mayor preocupación inicial era lograr movilizar los niveles de deuda requeridos (43.5 billones de pesos) que claramente excedían la capacidad de la banca local, la tradicional financiadora de las concesiones anteriores. Aparte de que los bancos colombianos no tenían experiencia en project finance: las concesiones anteriores se habían financiado con créditos corporativos (con cargo a los balances de los constructores) en condiciones sobre-garantizadas por el Estado (que asumía la mayoría de los riesgos y otorgaba generosos anticipos para la etapa de construcción).

El Gráfico 2 muestra como de los 19.7 billones de pesos de deuda en los 12 proyectos con cierres financieros definitivos a Abril del año 2018, el 40% había sido financiado por la banca local, un 16% por bancos internacionales, otro 16% por los nuevos fondos de deuda (de los cuales son socios los fondos de pensiones, fondos privados internacionales, CAF, IFC y, en una baja proporción la FDN), un 11% en el mercado nacional e internacional de capitales, un 10% la FDN y un 7% la holding del mayor grupo financiero local, que aparte de participar a través de sus entidades financieras, lo hace a través de fililiales especializadas en concesiones viales. Ninguno de quienes participamos en el diseño institucional y financiero de este programa nos esperabamos que en tan corto plazo se lograra movilizar una estructura tan dversificada de fuentes.

Gráfico 2

Composición de fuentes de financiación de los proyectos con cierre financiero a Abril 2018

Pero el test ácido llegó en el 2017, cuando se comprobó que la firma Odebrecht había pagado sobornos por adjudicaciones en una concesión vial (anterior al programa de las 4G) y un proyecto de navegación fluvial en Colombia. Al anularse estos contratos, el primero ya en avanzado estado de construcción, se descubrió que ni las viejas ni las nuevas concesiones habían previsto bien como proceder en este tipo de eventualidad (los contratos de las 4G preveían con claridad el proceso de liquidación en caso de caducidad por incumplimientos u otros factores, pero no por anulación debido a ilegalidad en la adjudicación –en razón del soborno- como ocurrió en estos casos de corrupción comprobada).

Este hecho frenó en seco el apetito de riesgo de la banca local (no hubo cierres financieros durante el año 2017 y solo se reiniciaron en los primeros meses del 2018), ya muy expuesta en contratos de concesión viejos y nuevos. A  pesar de que una nueva Ley expedida a finales del 2017 superó este vacío legal, la banca local ha reducido su participación al 13% en los cierres esperados en lo que resta del año 2018 (7 cierres por valor de 9.1 billones de pesos). Su lugar lo están ocupando los bancos internacionales con un 41%, de los cuales un 12% haciendo uso de una nueva linea de fondeo en pesos que les ha ofrecido la FDN ante la emergencia con la banca nacional, y la propia FDN con un 28%, mientras el mercado de capitales y los inversionistas institucionales lo harán con un 18%.

Con ello, a fines de 2018 se espera haber comprometido el 66% de la deuda total requerida por el programa en 19 cierres definitivos (de 30 proyectos totales) por valor de 28.8 billones de pesos, y con una composición por fuentes muy balanceada: banca local 33%, banca internacional 25%, inversionistas institucionales 26% (11% fondos de deuda, 9% mercado de capitales y 6% otros) y FDN 16%. Ver Gráfico 3.

Gráfico 3

Composición proyectada de fuentes al cierre de 2018

Las claves del éxito

Las claves del éxito de este programa han sido las siguientes:

• Se dispuso de una propuesta integral de reforma institucional, legal, contractual y de procedimientos, elaborada por una Comisión ad-honorem de Infraestructura que la primera administración Santos convocó en su inicio, compuesta por un grupo de reconocidos expertos colombianos en ingenieria, derecho y asuntos financieros del sector de infraestructura vial (y dos economistas: Armando Montenegro y el suscrito), que sesionó durante varios meses y tuvo una secretaria técnica financiada por el BID y dirigida por Roberto Steiner. La Comisión estudió detalladamente las experiencias en otros paises latinoamericanos y de la OECD, asi como la de la India, y consultó especialistas de las entidades multilaterales en el tema.

• El gobierno puso en ejecución cerca de un 80% de las recomendaciones de la Comisión, llevó a cabo una reforma sectorial sustancial en lo legal (una nueva Ley de APP´s aprobada en el año 2012 y dos de Infraestructura en el 2013 y el 2017) y lo institucional (creó la Agencia Nacional de Infraestructura –ANI en el 2013- y la Financiera de Desarrollo Nacional en el 2015 –esta adscrita al ministerio de hacienda-), tuvo una significativa continuidad en las políticas del sector a lo largo de sus dos períodos y nombró funcionarios idóneos a cargo de la ANI y la FDN, quienes se rodearon de buenos equipos técnicos. La ANI procedió a una selección y estructuración cuidadosa de los proyectos, elaboró un el nuevo contrato de concesión siguiendo el dictámen de la nueva ley de APP´s del 2012,  la nueva ley de infraestuctura del 2013, un procedimiento muy transparente de pre-calificación de concesionarios y adjudicación de las concesiones y otras recomendaciones de la Comisión de Infraestructura. Este proceso tomó mas de dos años y por ello la primera adjudicación del nuevo programa solamente tuvo lugar a principios del año 2016.

• Hubo un fuerte compromiso del Ministerio de Hacienda con el programa, contribuyendo con aportes presupuestales (no solo las vigencias futuras, sino que se la jugó privatizando una empresa pública de hidroelectricidad –Isagen-, en medio de un agrio debate político, para con esos recursos capitalizar la FDN y crear el FONDES –un fondo público adicional administrado por la FDN-) , sino también con su capacidad técnica y con múltiples cambios requeridos en materia de regulación financiera para el pleno desarrollo de la nueva modalidad de project finance, la creación de los fondos de deuda para infraestructura y los nuevos instrumentos financieros desarrollados por la FDN..

• Se estableció una sólida estructura de Gobierno Corporativo en la ANI y, particularmente, en la FDN. Esta última, por recomendación de la Comisión de Infraestructura, es hoy un banco de desarrollo mixto (con mayoría accionaria del Gobierno) al cual se invitó a la banca multilateral a participar como accionistas.

IFC y CAF atendieron el llamado y luego ingresó también como socio un banco privado internacional con mucha experiencia en el sector (el Sumitomo). El acuerdo de accionistas otorga capacidad de veto de los minoritarios en las decisiones grandes de la Financiera y, conjuntamente con dos miembros independientes, hacen mayoría en la Junta y sus Comités principales (en particular, del de inversiones, riesgos y remuneraciones). Eso garantiza un gobierno corporativo a toda prueba y una importante contribución técnica y financiera por parte de los socios del gobierno, pues aparte de su inversión de capital, están cofinanciado varios proyectos y proveen asistencia técnica gratuita en temas claves. Además le permite operar bajo el régimen legal aplicable a empresas privadas, lo cual le confiere una gran agilidad.

La estructura de gobierno y el éxito obtenido por la FDN en menos de dos años de existencia ha atraído un enorme interés de la comunidad internacional, como un caso de buenas prácticas a ser imitado. Y, en Colombia le ha conferido tal credibilidad pública, que durante el agrio debate político que suscitó la privatización de la empresa Isagen , lo único que no cuestionaron los opositores de esta decisión fue el el hecho de que los recursos de su venta serían invertidos por la FDN. De hecho, la oposición vigiló que así sucediera.

Más aún, debido a su credibilidad y prestigio, la FDN ha sido llamada a colaborar y resolver problemas de estructuración y financiación de proyectos y programas claves como la primera línea del metro de Bogotá, el sistema de transporte masivo en Cartagena, las obras en el Canal del Dique que permitirán un mejor acceso al puerto de Cartagena, la estructuración financiera de inversiones en energía eólica y solar, la solución de la crisis de suministro eléctrico en la Costa Caribe que llevó a intervenir a la empresa privada que tenía concesionada esa vasta area de nuestro territorio y la estructuración de un ambicioso programa de construcción y mantenimiento de colegios por concesión, entre otras.

Agenda faltante

Hay varios temas faltantes, o que requieren un mayor desarrollo, de la Agenda que delineó el Informe de la Comisión de Infraestructura.

Los dos primeros se refieren a la necesidad de completar la reforma institucional del sector. Hay dos entidades que fueron creadas por la nueva ley de infraestructura aprobada en el 2013 y que están creadas a través de decretos reglamentarios desde el año 2015, pero que no se han puesto en operación. La primera es la Unidad de Planeación Integrada del Transporte (UPIT), cuerpo técnico que debe encargarse en el futuro de la planeación multimodal del sector y la pre-selección de proyectos a ser estructurados y adjudicados por ANI como concesiones o por INVIAS como contratos de obra pública, en transporte vial, ferroviario, aeroportuario y fluvial. Hoy hay un programa igualmente ambicioso de expansión y remodelación de aeropuertos y de rehabilitación de algunas vías férreas, pero el único proyecto importante de navegación fluvial se frenó porque había sido adjudicado a un consorcio coordinado por Odebrecht.

El gobierno ha procurado armonizar estos programas a través de dos planes integrados de transporte contratados, a través de la FDN, a un equipo de expertos coordinados por Fedesarrollo, el centro de pensamiento mas reputado del país. Pero esta solución ad-hoc no puede sustituir la operación continua de una unidad técnica que desarrolle progresivamente modelos complejos para la planeación del transporte multimodal y que tenga memoria institucional. Una Unidad de planeación similar, la UPME, ha desarrollado con enorme éxito esta misma tarea en el sector energético desde que se llevó a cabo la ambiciosa y exitosa reforma de ese sector entre 1993 y 1995.

Igualmente es indispensable poner a operar la Comisión de Regulación Integrada del Sector Transporte (CRIT) creada también en la Ley del 2013, pues existen gravísimos problemas de regulación no resueltos que hacen muy ineficiente la operación del sistema de transporte, así se construya la infraestructura requerida. De nuevo, una Comisión similar (la CREG) ha resultado fundamental para la operación del sector eléctrico y gasífero del país. De hecho, la reforma institucional propuesta por la Comisión de Infraestructura se inspiró en la exitosa reforma que se hizo en el sector eléctrico entre 1993 y 1995.

Asimismo, es necesario reforzar significativamente los precarios fondos de estructuración de proyectos hoy existentes, para garantizar un pipeline adecuado de proyectos en el futuro.

En adición es necesario que, de una vez por todas, el Estado colombiano asuma su responsabilidad de sacar a licitación por concesión o por obra pública proyectos con diseños detallados y que ya hayan surtido los trámites de consultas comunitarias y permisos ambientales, y ojalá de adquisición de predios.

En lo financiero, falta un mayor desarrollo del mercado doméstico de bonos de infraestructura y la creación de fondos de capital privado especializados en infraestructura que está promoviendo la FDN.

Y, finalmente, el país debe abocar una tarea similar de reforma y modernización de la planeación y construcción de infraestructura de transporte departamental y municipal (donde prima aún la improvisación, las adjudicaciones no competitivas y un elevado nivel de corrupción) y su interfase con la infraestructura a cargo de la Nación, pues de otra manera buena parte de los tiempos y costos ahorrados en transporte entre los centros urbanos, se perderá por demoras en las entradas a las ciudades (como hoy ocurre con frecuencia) y sus beneficios no se extenderán a los municipios pequeños y al sector rural.