Federales y Unitarios en el siglo XXI

Juan J. Llach

Con la colaboración de Mauricio Grotz

El no haber puesto nunca en práctica el sistema federal establecido en nuestra Constitución desde 1853 ha tenido y tiene consecuencias muy negativas para la Argentina. Las tiene para la economía y para la sociedad, pero la principal es, sin dudas, la de haber deteriorado seriamente el funcionamiento de las otras dos dimensiones de nuestro sistema político, la representativa y la republicana. Esta es la principal conclusión que surge del trabajo de investigación publicado en estos días en el libro Federales y Unitarios en el siglo XXI (Buenos Aires: Temas, 2013). Se trata de una obra sobre la teoría y la práctica del federalismo, muy especialmente de sus aspectos fiscales, económicos y sociales, y su aplicación a la Argentina.

El capítulo I sirve de introducción y, mirando al mundo, pone en evidencia un generalizado renacer de lo local. Casi no hay país en el que los reclamos autonómicos regionales, provinciales o locales no se hagan oír cada vez con más fuerza e insistencia, en lo que parecería ser una tendencia irreversible, a veces, contrabalanceada por la formación de un gran bloque regional, como ha ocurrido destacadamente en Europa. En ese marco, el libro pretende ser un primer paso de un proyecto más vasto sobre “poderes globales y poderes locales” –desarrollado en el GESE[1] del IAE, Universidad Austral- que busca realzar la relevancia no siempre reconocida de la dimensión territorial y de sus lazos con la cuestión tributaria a lo largo de la historia. El capítulo también muestra qué sabemos hasta ahora de cómo se organiza y cómo debería organizarse la dimensión fiscal de la descentralización y del federalismo.

Después de brindar un marco histórico del federalismo fiscal en la Argentina el capítulo II describe y analiza su anatomía. En marcado contraste con las lacrimosas declamaciones federalistas que atestiguamos a menudo, se muestra, con evidencia comparada, que nuestro régimen es uno de los menos federales del mundo, que esto se ha acentuado notoriamente en el siglo XXI y que sobre esa base se ha desarrollado una fuerte propensión, en parte tradicional en la Argentina, a construir un régimen hegemónico, con vocación de limitar fuertemente a los otros poderes del Estado, con marcadas inequidades entre provincias y regiones y con consecuencias económicas y sociales sumamente negativas. También se muestra en el capítulo que el centralismo fiscal está muy asociado a una inusitada magnitud de impuestos distorsivos, cercana al 8% del PIB si se incluye al impuesto inflacionario. En fin, también se muestra que la distorsión federal y la distorsión productiva tampoco puede justificarse en aras de la progresividad tributaria, porque también en este aspecto la Argentina muestra una bajísima participación de los impuestos a la renta y a la propiedad.

Si tantos costos políticos, sociales y económicos hubieran sido el precio de una menor desigualdad regional, tal vez se los podría mirar con cierta tolerancia. Pero en el capítulo III –elaborado por Mauricio Grotz- se narra y demuestra que a lo largo del período 1950-2010, que cubre sesenta de los setenta y ocho años de existencia de la coparticipación federal, ha sido escasísima la convergencia de los niveles de vida de las provincias y la ciudad de Buenos Aires. Si de veras se desea cumplir lo que manda la Constitución vigente, deberán cambiarse de modo sustancial muchas de las políticas públicas que rigen hoy.

El capítulo IV también mira al mundo, pero de un modo más específico, describiendo cómo han hecho otros países federales –Alemania, Australia, Brasil, Canadá y España¬ para desarrollar instituciones capaces de “domar” los rebeldes problemas típicos de los regímenes federales, tales como el grado de descentralización de las funciones del Estado, la crucial distribución de las potestades tributarias entre niveles de gobierno, el resultado de ambas en cuanto a la coherencia fiscal y la capacidad de financiamiento propio de los gobiernos subnacionales, los impactos sobre los incentivos para recaudar y gastar lo necesario, la coordinación entre los distintos niveles de gobierno y la evolución de las disparidades regionales. La excursión no es muy alentadora porque muestra que en todos esos casos el desarrollo institucional federal aventaja al de la Argentina.

En el capítulo V ‒y último‒ se presentan diversas políticas para responder a los grandes desafíos que plantea nuestro maltratado federalismo. Luego de revisar a grandes rasgos las propuestas conservadoras o reformistas de otros autores, se ofrece un menú propio de alternativas. Todos sabemos que se trata de una cuestión compleja, como que ha llevado entre muchos otros problemas a diecisiete años de incumplimiento de la Constitución, cuya reforma en 1994 mandaba haber votado para 1996 una Ley de Coparticipación Federal. Dada esta complejidad se proponen diversos caminos con grados diversos de dificultad política. Partimos de los más básicos, que pasan por devolver a las provincias recursos coparticipables cuya sustracción ya no se justifica, como la no coparticipación del Impuesto a los Créditos y Débitos Bancarios o el 15% de la masa coparticipable destinada al sistema de seguridad social para compensar la creación del hoy inexistente régimen de fondos de pensión. Incorporamos luego una alternativa centrada en la creación de un Fondo de Desarrollo Humano, con un componente de Educación y otro de Convergencia, que apunta expresa y específicamente al “logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional” (artículo 75, inciso 2 de la Constitución). La creación de este Fondo podría y debería ponerse en práctica cuanto antes, con o sin reforma de la coparticipación federal, entre otras cosas por la inexplicable finalización sin prórroga de la Ley de Financiamiento Educativo, por los niveles de pobreza estructural que se hacen crónicos y por las incesantes migraciones a las grandes megalópolis, en especial las de Buenos Aires y Rosario, en las que se agravan los flagelos para los jóvenes que no estudian ni trabajan mientras aumentan dramáticamente el narcotráfico y la inseguridad que castiga duramente a los más pobres.

Como tercera alternativa proponemos un cambio más profundo consistente en la devolución de potestades tributarias a las provincias y a los municipios, a nuestro juicio esencial para constituir un sistema federal en serio, para evitar la reproducción de los regímenes de gobierno centralistas y hegemónicos y para dar rienda suelta al desarrollo de todo el país en el marco de las grandes oportunidades que hoy nos ofrece el mundo. Se trata de una alternativa difícil de llevar a la práctica porque desata el temor a lo desconocido y también el abandono de la zona de confort con lo habitual. Pero no es imposible si los líderes de varias provincias argentinas advierten que, sólo con un sistema de este tipo, ellas podrán alcanzar un genuino desarrollo humano y se deciden a actuar en consecuencia liderando el cambio. Para mostrar cabalmente el potencial de esta propuesta de devolución del poder, desplegamos una agenda del desarrollo integrado, sostenible y abierto al mundo que nuestro país necesita. Aspiramos a que este tipo de planteos ayude a instalar siquiera un poco el debate tan escaso sobre las perspectivas de mediano y largo plazo de la Argentina.

Agradecimientos. Muchas de las reflexiones que presenta el libro surgieron y se desarrollaron en los dieciséis años de seminarios de federalismo fiscal, iniciados por la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de La Plata y al que luego se fueron agregando como organizadores el GESE (Centro de Estudios de Gobierno, Empresa, Sociedad y Economía) del IAE-Universidad Austral, el CIPPEC (Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento), la Universidad Torcuato Di Tella, la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de Córdoba y el Instituto de Federalismo de la Academia Nacional de Derecho de Córdoba. Especialmente fecundas han sido para mí las interacciones organizativas y académicas compartidas con Alberto Porto, Atilio Elizagaray, Horacio Piffano, Miguel Braun, Luciana Díaz Frers, Nadín Argañaraz, Ernesto Rezk, Carlos Gervasoni, Antonio Hernández y muchos otros colegas. Especiales aportes he recibido también de los debates con mi hijo Lucas Llach, muy sensible a este tema y autor de una tesis para la Universidad de Harvard, ya casi un clásico, sobre la historia del federalismo argentino. En la elaboración del libro tuvieron destacada intervención Mauricio Grotz, en la práctica un coautor del que mucho me beneficié en la tarea común, y María Marcela Harriague, con quien hemos publicado ya otros tres trabajos en los últimos doce años sobre esta misma cuestión. Eduardo Fracchia, Martín López Amorós y María Minatta colaboraron decisivamente para que el capítulo IV pudiera ver la luz. El libro tampoco habría sido posible sin el apoyo financiero del Programa PICTO-Universidad Austral, surgido de una iniciativa conjunta de dicha universidad y del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva de la Argentina a través de la Agencia Nacional de Promoción Científica y Tecnológica. Demás está subrayar mi agradecimiento al IAE de la Universidad Austral, institución en la que desde hace trece años he podido desarrollar con absoluta libertad y en un clima estimulante cuantas tareas de investigación me propuse.