Por Camilo A. Cepeda Francese (El Colegio de México), Aurora A. Ramírez-Álvarez (El Colegio de México).
A finales de los años 90 se inicia en Latinoamérica un movimiento para reformar los antiguos sistemas inquisitoriales, fuertemente inspirado por las experiencias de la guerra sucia y los gobiernos autoritarios de las décadas pasadas. Los sistemas inquisitoriales prevalecientes en la región habían sido fuertemente criticados por su ineficiencia, lentitud y violaciones sistemáticas de los derechos humanos de los acusados. En ese contexto, se propuso la adopción de un sistema de justicia adversarial, inspirado en los utilizados en los países anglosajones. La reforma incluía toda una serie de innovaciones institucionales, como la introducción de juicios orales y públicos, una clara separación de roles[1], mecanismos para agilizar las sentencias (como juicios abreviados o mecanismos alternativos de resolución de conflictos) y mayor control de las garantías procesales de los acusados. Se esperaba que este paquete de reformas ayudaría a solucionar muchas de las falencias percibidas de los sistemas inquisitoriales. En México, el proceso comenzó hacia finales de la década de los 2000 y fue liderado por una serie de estados que reformaron sus códigos de procedimientos penales. El proceso de reforma a nivel federal sólo empezaría en 2008, para culminar en 2016, fecha para la cual estaba vigente en todo el país.
Pese a estas esperanzas de cambio, la implementación de la reforma coincidió con la mayor crisis de seguridad de la historia reciente de México: la guerra contra el narco. Esta situación cambió fundamentalmente el contexto que había originalmente ayudado a construir el consenso para la reforma. La reforma constitucional del 2008 que inició la adopción del sistema adversarial a nivel federal y ordenó su adopción en todas las justicias estatales, vino ya con su contrarreforma con la inclusión de la prisión preventiva oficiosa en la Constitución. En vista de los crecientes llamados por revertir algunos elementos de la reforma, expandir la prisión preventiva oficiosa y la militarización de la seguridad pública, ahora es más importante que nunca evaluar su funcionamiento con el fin de aportar evidencia que pueda ayudar a plantear mejoras a la misma.
Esta es la pregunta que buscamos responder en nuestro artículo “Reforming justice under a security crisis: The case of the criminal justice reform in Mexico” (Cepeda-Francese & Ramírez-Álvarez, 2023), recientemente publicado en World Development. Utilizando una diversidad de datos administrativos a nivel municipal para los años 1997 a 2012 y la implementación progresiva de la reforma, analizamos[2] el impacto en la tasa de homicidios, el uso de prisión preventiva y la celeridad de la justicia de las reformas estatales de Chihuahua, Oaxaca, Morelos, el Estado de México, Zacatecas, Durango, Baja California, Yucatán y Guanajuato[3]. En la figura 1 podemos ver los municipios dónde la reforma estaba en vigor para 2011 y que fueron incluidos dentro de la evaluación de la reforma.
Figura 1. Año en que la reforma entró en vigor en municipalidades que adoptaron la reforma antes de 2011
Dado que la adopción de la reforma coincidió con el comienzo de la guerra contra el narco, uno de los principales desafíos fue la separación del efecto de la reforma con la crisis de seguridad que comenzó en esos años. Para controlar por este efecto, recurrimos a la amplia literatura que ha estudiado la explosión de violencia en ese periodo, y a los distintos factores que la produjeron. Incluimos factores como las disputas territoriales generadas por el debilitamiento de los cárteles incumbentes, desatadas por la política de mano dura durante la presidencia de Calderón (Castillo & Kronick, 2020; Dell, 2015); El conflicto violento entre cárteles producto de los shocks de la oferta de cocaína causados por los decomisos en el mercado de Colombia (Perez Vazquez, Brenda Gabriela; Bachi Morales, Daniela; Barbosa Magalhaes, Ligia; Castillo Portillo, 2018); el uso de la violencia como estrategia de influencia política en periodos de elecciones (Trejo & Ley, 2021), entre otros factores.
Nuestro artículo muestra que la reforma pareciera haber producido un aumento en la tasa de homicidios, con una media de 7.05 homicidios adicionales por cada 100.000 habitantes en los municipios que la implementaron durante sus 5 primeros años de vigencia (Figura 2). No obstante, el efecto fue diferente para municipios que tenían una presencia establecida de cárteles en el año previo al estallido de la guerra. Aquellos municipios que implementaron la reforma donde había por lo menos un cártel, experimentaron un aumento medio de 27 homicidios adicionales por cada 100.000 habitantes, en contra de un aumento de 5.3 para aquellos donde no existía presencia establecida para esa fecha. Nuestra hipótesis es que esto podría deberse a una reducción en la capacidad del estado en perseguir efectivamente el crimen en aquellos municipios que debían simultáneamente implementar la reforma y hacer frente a la crisis de seguridad por la guerra. Para probarla, estimamos el impacto de la reforma en la tasa de punitividad[4]. Consistente con nuestra hipótesis, observamos una reducción de la tasa en ambos grupos, pero ésta fue cuantitativamente mucho mayor para los estados afectados por el narco.
Figura 2. Efecto tratamiento en los tratados en la tasa de homicidios
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| Tasa de homicidios media en municipios tratados (en negro) y contrafactual (línea punteada azul) | Efecto estimado del tratamiento en los tratados en la tasa homicidio municipal |
| Nota: intervalo de confianza de 95% calculado usando 2000 bootstraps. Errores estándar clusterizados al nivel de municipio | |
En lo relativo al uso de la prisión preventiva, no observamos una reducción generalizada. Ésta fue únicamente significativa para crímenes contra la propiedad, con una reducción de 16 puntos porcentuales en su uso en este tipo de delitos (Figura 6). Quizás más importantemente, no se observó una reducción significativa para otros crímenes más serios y de mayor impacto social, como homicidios (Figura 4), violaciones (Figura 7) y secuestro (Figura 5). Este resultado es importante pues el antiguo sistema era reconocido por su abuso de la prisión preventiva, incluso para crímenes no violentos (D. Shirk, 2011). Esta especificidad podría ser vista como una ganancia para los derechos humanos, pues su uso indiscriminado para crímenes no violentos puede escasamente ser justificada. Por último, se observó también una reducción en la duración de los procesos con una reducción media de 90 días en el tiempo transcurrido entre la comisión de un delito y su sentencia, absolutoria o condenatoria (Figura 8).
Figura 3. Efecto tratamiento en los tratados en el uso de prisión preventiva (todo tipo de crimen)
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| Porcentaje medio de casos donde se dictó prisión preventiva en municipios tratados (en negro) y contrafactual (línea punteada azul) | Efecto estimado del tratamiento en los tratados en uso de prisión preventiva. |
| Nota: intervalo de confianza de 95% calculado usando 2000 bootstraps. Errores estándar clusterizados al nivel de municipio. Considera únicamente la decisión de uso de prisión preventiva durante la primera audiencia. | |
Figura 4. Efecto tratamiento en los tratados en el uso de prisión preventiva (homicidio)
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| Porcentaje medio de casos dónde se dictó prisión preventiva en municipios tratados (en negro) y contrafactual (línea punteada azul) | Efecto estimado del tratamiento en los tratados en uso de prisión preventiva. |
| Nota: intervalo de confianza de 95% calculado usando 2000 bootstraps. Errores estándar clusterizados al nivel de municipio. Considera únicamente la decisión de uso de prisión preventiva durante la primera audiencia. | |
Figura 5. Efecto tratamiento en los tratados en el uso de prisión preventiva (secuestro)
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| Porcentaje medio de casos dónde se dictó prisión preventiva en municipios tratados (en negro) y contrafactual (línea punteada azul) | Efecto estimado del tratamiento en los tratados en uso de prisión preventiva. |
| Nota: intervalo de confianza de 95% calculado usando 2000 bootstraps. Errores estándar clusterizados al nivel de municipio. Considera únicamente la decisión de uso de prisión preventiva durante la primera audiencia. | |
Figura 6. Efecto tratamiento en los tratados en el uso de prisión preventiva (delito contra la propiedad)
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| Porcentaje medio de casos dónde se dictó prisión preventiva en municipios tratados (en negro) y contrafactual (línea punteada azul) | Efecto estimado del tratamiento en los tratados en uso de prisión preventiva. |
| Nota: intervalo de confianza de 95% calculado usando 2000 bootstraps. Errores estándar clusterizados al nivel de municipio. Considera únicamente la decisión de uso de prisión preventiva durante la primera audiencia. | |
Figura 7. Efecto tratamiento en los tratados en el uso de prisión preventiva (violación)
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| Porcentaje medio de casos dónde se dictó prisión preventiva en municipios tratados (en negro) y contrafactual (línea punteada azul) | Efecto estimado del tratamiento en los tratados en uso de prisión preventiva. |
| Nota: intervalo de confianza de 95% calculado usando 2000 bootstraps. Errores estándar clusterizados al nivel de municipio. Considera únicamente la decisión de uso de prisión preventiva durante la primera audiencia. | |
Figura 8. Efecto tratamiento en los tratados en tiempo transcurrido entre ocurrencia y sentencia de primera instancia del delito (todo tipo de crimen)
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| Días transcurridos desde ocurrencia del delito y sentencia de primera instancia en municipios tratados (en negro) y contrafactual (línea punteada azul) | Efecto estimado del tratamiento en los tratados en el tiempo transcurrido entre ocurrencia y sentencia de primera instancia. |
| Nota: intervalo de confianza de 95% calculado usando 2000 bootstraps. Errores estándar clusterizados al nivel de municipio. Considera únicamente la decisión de uso de prisión preventiva durante la primera audiencia. | |
Nuestros resultados aportan a la creciente literatura que evalúa los efectos de las reformas penales en Latinoamérica (Blanco, 2012; Hernández, 2019; Huebert, 2019; Ingram, 2013; Tiede, 2012; Zorro Medina et al., 2020), y sugieren que una parte relevante de los efectos negativos de la reforma podrían deberse a las complejidades de perseguir el crimen organizado y las dificultades de su implementación durante esos años. Si bien el impacto promedio de la reforma durante los 5 años del periodo estudiado fue de incrementar los homicidios, es de notar que el efecto dejó de ser significativo para el último año de la reforma, lo que coincidió con la caída en la violencia narco durante el 2012. Esto, sumado a la importante diferencia cuantitativa en el efecto en los municipios que tenían y no presencia previa de cárteles, nos sugiere quizás la necesidad de contar con herramientas especializadas para perseguir este tipo de crímenes, pero que estos requerimientos no deben necesariamente ser generalizadas para la persecución del crimen en general. La reforma ha tenido algunos logros positivos, como la reducción en el abuso de la prisión preventiva. Cualquier reforma futura debería tratar de balancear los desafíos específicos que el crimen organizado plantea a la política de seguridad con los derechos humanos de quienes se enfrentan al sistema penal, especialmente para crímenes comunes.
Referencias
Abadie, A. (2021). Using synthetic controls: Feasibility, data requirements, and methodological aspects. Journal of Economic Literature, 59(2), 391–425. https://doi.org/10.1257/jel.20191450
Blanco, L. (2012). The Impact of Reform on the Criminal Justice System in Mexico (Issue WR-948). https://ideas.repec.org/p/ran/wpaper/wr-948.html
Castillo, J. C., & Kronick, D. (2020). The Logic of Violence in Drug War. American Political Science Review, 114(3), 874–887. https://doi.org/DOI: 10.1017/S0003055420000246
Cepeda-Francese, C. A., & Ramírez-Álvarez, A. A. (2023). Reforming justice under a security crisis: The case of the criminal justice reform in Mexico. World Development, 163, 106148. https://doi.org/https://doi.org/10.1016/j.worlddev.2022.106148
Dell, M. (2015). Trafficking Networks and the Mexican Drug War. American Economic Review, 105(6), 1738–1779. https://doi.org/10.1257/aer.20121637
Hernández, W. (2019). Do criminal justice reforms reduce crime and perceived risk of crime? A quasi-experimental approach in Peru. International Review of Law and Economics, 58, 89–100. https://doi.org/https://doi.org/10.1016/j.irle.2019.03.004
Huebert, E. T. (2019). Criminal procedure reform and the impact on homicide: evidence from Mexico. Trends in Organized Crime. https://doi.org/10.1007/s12117-019-09362-x
Ingram, M. C. (2013). Criminal Procedure Reform in Mexico: where things stand now. https://justiceinmexico.org/wp-content/uploads/2015/10/151015_FINALCOUNTDOWN_Finallow-res.pdf
Perez Vazquez, Brenda Gabriela; Bachi Morales, Daniela; Barbosa Magalhaes, Ligia; Castillo Portillo, M. (2018). Episodios de desplazamiento Interno Forzado Masivo en México: Informe 2018. Journal of Chemical Information and Modeling, 53(9), 287.
Shirk, D. (2011). Justice Reform in Mexico : Change & Challenges in the judicial sector. Wilson Center, 2, 205–246.
Shirk, D. A. (2011). Criminal Justice Reform in Mexicoan Overview. Mexican Law Review, 1(6). https://doi.org/10.22201iij.24485306e.2011.6.7752
Tiede, L. B. (2012). Legal Reform and Good Governance: Assessing Rights and Economic Development in Chile. Law & Policy, 34(3), 237–262. https://doi.org/https://doi.org/10.1111/j.1467-9930.2012.00363.x
Trejo, G., & Ley, S. (2021). High-Profile Criminal Violence: Why Drug Cartels Murder Government Officials and Party Candidates in Mexico. British Journal of Political Science, 51(1), 203–229. https://doi.org/10.1017/S0007123418000637
Xu, Y. (2017). Generalized Synthetic Control Method: Causal Inference with Interactive Fixed Effects Models. Political Analysis, 25(1), 57–76. https://doi.org/DOI: 10.1017/pan.2016.2
Zorro Medina, A., Acosta Mejia, C., & Mejia, D. (2020). The Unintended Consequences of the U.S. Adversarial Model in Latin American Crime. SSRN Electronic Journal. https://doi.org/10.2139/ssrn.3690462
[1] En los sistemas inquisitoriales clásicos no suele haber una clara separación de funciones en lo relativo de quién lleva la acusación y la investigación, quien sentencia o quién se encarga de garantizar el respeto de los derechos de los acusados. En el sistema mexicano tradicional, si bien ya existía la figura del fiscal, no existía una delimitación tan clara y los jueces participaban activamente en la investigación, lo que podía sesgar el proceso contra el acusado (D. A. Shirk, 2011). En el sistema nuevo se crearon figuras bien delimitadas para cada una de estas funciones.
[2] Usamos un control sintético generalizado (Xu, 2017) para la estimación del contrafactual. Esta técnica es similar en espíritu a la técnica de Abadie (2021).
[3] Para el 2012, último año de nuestra evaluación, muchos de estos estados todavía tenían jurisdicciones dónde el antiguo sistema inquisitorial seguía en vigor. Por lo tanto, en nuestro estudio evaluamos en rigor el impacto en los municipios dentro de jurisdicciones que la habían implementado.
[4] La calculamos como número de aperturas de proceso por homicidio por cada homicidio sucedido en un municipio.
