¿Qué es el gobierno criminal?
Un Estado fuerte y capaz es esencial para el funcionamiento de las sociedades. La legitimidad de los Estados se construye diariamente, manteniendo el monopolio de la violencia, controlando la seguridad, regulando aspectos de la vida cotidiana y cobrando impuestos. Cuando otros actores armados proveen justicia y seguridad, y cobran impuestos, amenazan la legitimidad de los Estados. Algunos grupos insurgentes, por ejemplo, ejercen algunas formas de gobierno rebelde.[1] Un fenómeno menos estudiado, pero posiblemente más prevalente, es el de gobierno criminal. Esto ocurre cuando grupos criminales transitan de la extracción de rentas a la provisión de servicios de gobierno. Decenas, y posiblemente cientos de millones de personas, viven bajo alguna forma de gobierno criminal en el mundo.[2]
Algunos académicos han documentado este fenómeno en ciudades de todo el mundo. Pero a pesar de su prevalencia y crecimiento, persisten aspectos que desconocemos, como los servicios que presentan grupos criminales o las alternativas de política que tienen los Estados para contrarrestarlo. En un trabajo en desarrollo con Chris Blattman, Gustavo Duncan y Ben Lessing, documentamos los niveles y la variación de gobierno criminal en Medellín, Colombia; y estudiamos qué tan elástico es el gobierno criminal a la proyección de poder por parte del Estado.[4]
En Medellín hay alrededor de 350 pandillas, conocidas como combos. Estos grupos hacen presencia en prácticamente todos los barrios de ingreso medio y bajo de la ciudad. Cada combo tiene entre 15 y 45 miembros, típicamente hombres jóvenes. Se dedican a la venta local de drogas; la extorsión; la prestación de servicios coercitivos como el cobro de deudas y los homicidios; y el monopolio de bienes legales como las arepas, los huevos, o el licor. La mayoría de los combos ha existido por décadas, y tiene su jerarquía y fronteras bien definidas.
Para conocer este ecosistema, hemos adelantado un trabajo de recolección de información durante cuatro años, que incluye cientos de entrevistas a miembros de combos, y alrededor de 7,000 encuestas a hogares y negocios.
La Tabla 1 describe la frecuencia con que el Estado y los combos intervienen en varias dimensiones de gobierno para 232 barrios de Medellín. Preguntamos por una serie de situaciones en hogares (H) y negocios (N), con qué frecuencia intervenía cada actor. La escala va de 0 a 1, donde 0 indica que el actor nunca interviene y 1 que siempre lo hace. La última columna reporta la diferencia: La intervención del Estado relativa a la intervención de los combos (en un índice que va de -1 a 1). Para muchas situaciones relacionadas con desorden en las calles, crímenes y ejercicio de contratos, los combos son un actor más relevante para las comunidades. La primera fila reporta el promedio de todas las situaciones, en índices agregados de gobierno o gobierno relativo.
Tabla 1. Servicios provistos por el Estado y los combos en 232 barrios de Medellín, para hogares (H) y negocios (N)
Estos promedios esconden una amplia variación barrio a barrio. La Figura 1 presenta el índice promedio de gobierno del Estado relativo a los combos para cada barrio donde hicimos la encuesta. Los valores negativos—en color rosa y rojo—corresponden a barrios donde los combos son más importantes que el Estado en la provisión de los servicios por los que preguntamos. Decenas de barrios exhiben una incidencia importante de los combos en la resolución y atención de problemas cotidianos.
Figura 1. Índice de gobierno del Estado relativo a los combos, para diferentes servicios de gobierno
En las entrevistas, líderes y miembros de combos revelan diversas razones para gobernar. Primero, gobernar es un servicio rentable, en tanto se presta seguridad a cambio del pago de cuotas. Segundo, gobernar facilita la obtención de otras rentas, porque las autoridades hacen menos presencia en barrios más seguros. Tercero, gobernar es una especie de tradición para algunos líderes criminales, lo que sugiere preferencias por estatus político, poder, o cierto tipo de regulación o código moral.
¿Cómo contrarrestar el gobierno criminal?
En este contexto, una pregunta es: ¿Qué puede hacer el Estado frente a esto? La intuición sugiere que el gobierno criminal surge cuando el Estado es débil, ineficiente o ausente. Algunos estudios apuntan en esta dirección para casos como el de Sicilia, o contextos rurales con grupos insurgentes.[5] Implícitamente, esto sugiere que Estado y grupos criminales son sustitutos.
Pero varios mecanismos podrían explicar un aumento en gobierno criminal cuando se aumenta el gobierno del Estado. Primero, si el Estado es abusivo, corrupto o ineficiente puede aumentar la demanda por servicios de grupos criminales. Segundo, el Estado y los grupos criminales pueden especializarse en diferentes eslabones de la cadena de suministro de algunos servicios, donde ejercen sus ventajas comparativas. Por ejemplo, los grupos criminales pueden conocer mejor a la ciudadanía. Tercero, los grupos criminales pueden capturar o cooptar servicios o recursos dispuestos por el Estado. Finalmente, si la lealtad de la ciudadanía tiene retornos crecientes, los grupos criminales pueden doblar su apuesta frente a un aumento en la oferta de servicios del Estado.
Para investigar qué tan elástico es el gobierno criminal a la proyección de poder por parte del Estado realizamos dos evaluaciones de impacto en Medellín. Primero, estudiamos cómo cambia el uso de servicios del Estado y los combos con la distancia a puntos de concentración de oferta de ciertos servicios del Estado. Estudiamos servicios de resolución de disputas y problemas de convivencia, y servicios de policía. En Medellín, como en otras ciudades de Colombia, estos servicios se prestan en una jurisdicción territorial específica. Por ejemplo, el inspector de policía (quien está encargado de resolver problemas cotidianos de convivencia) sólo puede resolver problemas dentro del territorio de su comuna (una agregación de barrios). Esto genera discontinuidades en la cercanía a los servicios del Estado alrededor de las fronteras internas entre las comunas de Medellín.
La Figura 2 ilustra esta discontinuidad. Los puntos rojos corresponden a manzanas donde realizamos la encuesta que se encuentran a menos de 200 metros de las fronteras internas. Los hogares y negocios de estas manzanas son similares en características observables a un lado y otro de la frontera, excepto en que una de ellas está más cerca de las sedes de inspección de policía y servicios de policía de su comuna. En el percentil 50, la diferencia en la distancia al Estado a uno y otro lado de la frontera es de 400 metros.
Figura 2. Manzanas en las fronteras de las comunas, sedes de inspección de policía y servicios de policía
Los resultados sugieren que estar 100 metros más distante del Estado lleva a una disminución en la frecuencia con que los ciudadanos acceden a sus servicios. Para nuestra sorpresa, estar 100 metros más distante del Estado también lleva a una disminución en la frecuencia con que los ciudadanos acceden a los servicios de los combos. Estos resultados los interpretamos con cautela, porque por un lado reflejan cómo la presencia histórica del Estado pudo afectar el surgimiento de los combos, y por otro la forma en que los combos responden a los intentos del Estado por proyectar su poder. Sin embargo, los resultados sí sugieren algún tipo de complementariedad en el uso de servicios del Estado y los combos cuando se aumenta la oferta o se facilita el acceso a los servicios del Estado.
Como complemento a este análisis, realizamos una evaluación experimental. Durante el trabajo de campo, identificamos una intervención implementada en el sector de La Loma, una zona de Medellín con un marcado control de los combos. La intervención consistió en incrementar la presencia de funcionarios y la oferta de servicios del Estado. La Alcaldía de Medellín decidió escalar y evaluar esta intervención. Identificamos 80 sectores con fuerte presencia de combos, que ejercían funciones de gobierno con diferente nivel de intensidad. La población de cada sector era de 1,000 a 3,000 habitantes. Seleccionamos 40 sectores de manera aleatoria para recibir la intervención (ver Figura 3), que consistió en dos tipos de actividades implementadas durante 20 meses:
- Primero, se desplegaron gestores comunitarios en cada sector. Estos gestores identificaron problemas de la comunidad y los remitieron a las agencias relevantes del gobierno, y ofrecieron entrenamiento en resolución de disputas, entre otros.
- Segundo, se organizaron encuentros comunitarios con presencia de las diferentes agencias del Estado, incluyendo servicios de educación, salud y bienestar, entre otros.
Figura 3. Sectores de tratamiento y control en la evaluación experimental
Los resultados de la evaluación sugieren que la intervención tuvo efectos mixtos. En los sectores que en la línea base tenían altos niveles de gobierno criminal, el Estado “perdió terreno,” y terminó prestando menos servicios relativo a los servicios que prestaban los combos. En los sectores que en la línea base tenían bajos niveles de gobierno criminal, el Estado “ganó terreno.” En particular, ganó legitimidad con la ciudadanía.
Dos mecanismos parecen explicar este resultado. Por una parte, el Estado fue incapaz de llevar soluciones a los sectores con mayores niveles de gobierno criminal. Esto sugiere una encuesta que hicimos a los gestores comunitarios, quienes reportaron un nivel más alto de “promesas incumplidas” en estos sectores. Por otra parte, los combos parecen haber capturado parte de los créditos y servicios de la intervención en los sectores con mayores niveles de gobierno criminal. Esto también lo sugiere la encuesta a gestores comunitarios. La Figura 4 ilustra los resultados de este análisis.
Figura 4. Correlación entre la línea base de gobierno criminal, y: (a) Un índice de promesas incumplidas; (b) Un índice de relacionamiento de los combos con el Estado.
Algunas conclusiones preliminares
El gobierno criminal es un fenómeno que comprendemos poco, y las respuestas más obvias de política pública para enfrentarlo no siempre tienen el efecto deseado. En el corto plazo, si el Estado está interesado en maximizar el bienestar de los ciudadanos, no es claro que el enfoque deba ser intentar desplazar el gobierno criminal. Esto es especialmente cierto cuando la respuesta de los grupos criminales puede ir en la dirección de aumentar su capacidad de gobierno frente a los ciudadanos. Esta situación puede llevar a que los gobernantes tengan incentivos de corto plazo para no enfrentar el gobierno criminal, y en alguna medida puede explicar la ausencia de políticas públicas para atender este fenómeno.
En el largo plazo, el gobierno y control por parte de grupos criminales puede ser contraproducente para los Estados. Por ejemplo, puede tener externalidades negativas sobre otras funciones del Estado, o los procesos electorales. La consolidación de grupos criminales también implica riesgos a la estabilidad en el largo plazo, en la medida en que con el tiempo puede incrementarse la probabilidad de conflicto entre grupos criminales.
En definitiva, el reto de política pública persiste, y debe ser informado por más investigación. En particular, en contextos como el de América Latina. Desde Río de Janeiro hasta Tijuana, pasando por Caracas, Cali, Medellín, San Salvador y Tegucigalpa, el gobierno criminal parece no ceder.
Referencias
[1] Por ejemplo: Berman et al. 2013; Arjona, 2016 o Sánchez de la Sierra, 2020.
[3] Por ejemplo: Skaperdas y Syropoulos, 1997
[4] Blattman et al. 2020. En las próximas semanas o meses estará disponible el primer documento de trabajo de este estudio. De manera preliminar pueden accederse resúmenes de los avances en Innovations for Poverty Action, Economic Development and Institutions, una Nota de Política de la Universidad EAFIT, y el registro de experimentos de American Economic Association
[5] Por ejemplo: Acemoglu et al. 2020; Arjona, 2016
