Por David Bardey[1]
En una entrada previa (ver acá), abordé varios aspectos relativos a la decisión de retomar o no las fumigaciones de glifosato para disminuir los cultivos de coca en Colombia. En esta entrada, retomaré y me concentraré en uno de los aspectos mencionados: la aplicación del principio de precaución en esta situación. Más precisamente, intentaré responder a las siguientes preguntas:
- ¿Cuándo se debe hablar del principio de precaución?
- ¿Es pertinente aplicar el principio de precaución al caso de las fumigaciones a los cultivos de coca?
- En caso de una respuesta afirmativa a la pregunta anterior, ¿esto implica necesariamente la prohibición de las fumigaciones?
- ¿La decisión es exclusivamente científica o tiene también consideraciones políticas?
- ¿Cuándo se debe hablar de principio de precaución?
Para entender las implicaciones del principio de precaución es esencial volver a la diferencia entre riesgo e incertidumbre que fue introducida por Knight y Keynes en dos investigaciones independientes, ambas publicadas durante el año 1921. En pocas palabras, se habla de riesgo cuando se pueden medir las distribuciones de probabilidad asociadas a unos eventos aleatorios, mientras que, se usa la noción de incertidumbre cuando las distribuciones de probabilidad de estos eventos no son conocidas. Mejor dicho, la noción de incertidumbre va más allá de la de riesgo, porque la usamos cuando no somos capaces de medir los riesgos[2]. Técnicamente, una manera de modelar la incertidumbre (no es la única) consiste en considerar varias distribuciones de probabilidades asociados a eventos aleatorios, y tener en cuenta que no sabemos cuál es la distribución verdadera.
Por lo anterior, se habla de principio de precaución cuando el hacedor de política enfrenta una situación de incertidumbre. Entonces, la primera condición para aplicar una política basada en el principio de precaución es la de poder distinguir si los eventos aleatorios que enfrentamos corresponden a una situación de incertidumbre, o más bien a una situación de riesgo. Vale la pena recordar que, en la práctica, la distinción entre estas dos nociones no es siempre fácil debido a que el conocimiento científico es dinámico y puede llegar a conclusiones cambiantes en el tiempo. En todo caso, el principio de precaución respalda las medidas que permiten mitigar o cancelar los daños potenciales asociados al uso de algunos productos.
De hecho, en derecho internacional el principio de precaución fue primero mencionado para un tema ambiental, en el contexto de la lucha contra la contaminación en el Mar del Norte a final de los años 80 y luego, rápidamente este principio se extendió a los temas de salud pública y de medicina. De manera interesante, el caso de las fumigaciones con glifosato se ubica en la intersección de estas consideraciones ambientales y sanitarias.
- ¿Se debe aplicar el principio de precaución al caso de las fumigaciones?
El conocimiento científico sobre las consecuencias sanitarias del glifosato es relativamente limitado y, además, no existe un consenso. Cuando se usa como herbicida tradicional, la Organización Mundial de la Salud (OMS) lo clasifica en la categoría 2A, que agrupa productos considerados como potencialmente cancerígenos, tales como, la carne roja o cualquier bebida caliente. En otras palabras, se incluyen en esta categoría productos a los cuales algunos estudios asocian con varios tipos de cáncer, pero sin haber podido identificar una relación de causalidad. Como ya lo mencioné en mi primera entrada, en lugar de oponerse y citar estudios que llegan a conclusiones diferentes, el debate sería más constructivo si se analizara de dónde vienen estas diferencias, con el fin de entender cómo y cuándo se pueden utilizar productos que contienen glifosato con el menor riesgo.
En el caso de las fumigaciones, la evidencia es aún más escasa, pero por lo que sabemos del glifosato en general, hay efectivamente lugar para preocuparse, pues el glifosato que se usa para las fumigaciones es mucho más concentrado que el glifosato que se puede encontrar en los herbicidas comerciales tradicionales. Dicho esto, una complicación adicional, de la cual poco se habla, es que, de manera paradójica, como cualquier cultivador, los cultivadores de coca también usan glifosato para hacer rendir más sus cultivos. Por ende, las estimaciones sobre las consecuencias sanitarias de las fumigaciones sobre las poblaciones expuestas se enfrentan a la dificultad de que, al glifosato que proviene de las fumigaciones, se suman los efectos potenciales de los herbicidios usados por los cultivadores.
Existen algunos resultados sobre las consecuencias de estas aspersiones para la salud de las personas como, por ejemplo, el artículo de mis colegas Adriana Camacho y Daniel Mejía publicado en el Journal of Health Economics en 2017. Estos investigadores analizan las consecuencias de la utilización de la aspersión aérea del glifosato sobre las perdidas no deseadas de embarrazos y enfermedades dermatológicas y respiratorias de la población de las áreas de influencia. Aunque los resultados no son tan fuertes, sí parecen indicar que las fumigaciones pueden causar efectos adversos sobre las poblaciones expuestas.
En resumen, parecería que los productos que contienen glifosato pueden, según el contexto (i.e. la manera en que los usamos y sus características), generar efectos adversos para la salud de las personas. Hay todavía poca evidencia que permite cuantificar estos efectos en el contexto de las fumigaciones, pues la gran mayoría de las mediciones se aplican a un uso tradicional por parte de los agricultores. Por ende, es de vital importancia tener un mayor conocimiento al respecto. Mientras tanto, frente a esta situación de incertidumbre, no hay duda de que se debe aplicar el principio de precaución.
- ¿El principio de precaución implica necesariamente la prohibición de las fumigaciones?
Como ya lo había hecho en mi entrada anterior, es importante recordar que el artículo quinto de la Ley Estatutaria en Salud dice que el Estado debe “Abstenerse de afectar directa o indirectamente en el disfrute del derecho fundamental a la salud, de adoptar decisiones que lleven al deterioro de la salud de la población y de realizar cualquier acción u omisión que pueda resultar en un daño en la salud de las personas”. En otras palabras, el Estado, por sus propias acciones o inacciones, no puede vulnerar la salud de las personas expuestas a estas (acciones/inacciones).
Ahora, miramos cuál es la implicación de esta ley en términos prácticos al momento de aplicar el principio de precaución. La Ley Estatutaria de Salud parece muy cuidadosa en su redacción porque pone en el mismo plano las acciones del Estado y a sus inacciones. Eso implica que, en el caso de las fumigaciones, el Estado tiene tanto la obligación de analizar las consecuencias de las fumigaciones como las consecuencias de no hacerlas, y después, debe aplicar el principio de precaución para tener en cuenta la incertidumbre que rodea estas cuantificaciones.
Para hacer eso, primero, el Estado tiene que analizar cuáles son las alternativas a las fumigaciones. Cuando las condiciones de seguridad se dan para la erradicación manual, entonces, el Estado tiene que comparar el costo/beneficio de las fumigaciones con el costo/beneficio de la erradicación manual. Por ejemplo, en el departamento de Caldas, la erradicación manual parece haber dado buenos resultados, sin haber expuesto a los trabajadores que participan en esta labor. El problema es que existen muchas zonas del país todavía controladas por grupos armados (disidencias de las FARC, el ELN y el Clan del Golfo, entre otros) donde las condiciones de seguridad son precarias, lo que implica que la erradicación manual no debería ser implementada. Desde el inicio de este Gobierno, las cifras oficiales revelan que ya hubo en estas actividades de erradicación manual 12 muertos y 85 heridos con casos de amputaciones.
En estas zonas donde no se puede (o no se debería) aplicar la erradicación manual, el debate sobre la fumigación se reduce entonces a fumigar o no hacer nada para reducir los cultivos de coca. Fumigar permite disminuir los cultivos, pero como ya lo hemos mencionado en esta entrada, conlleva consigo unas consecuencias adversas para la población que no sabemos cuantificar, pero que igual tenemos que tener en cuenta en el momento de tomar una decisión. No fumigar genera menos incertidumbre, pero también trae consigo consecuencias adversas para las poblaciones. Las zonas del país donde hay cultivos de coca son generalmente controladas por grupos armados, y la presencia de estos grupos al margen de la ley, sin duda vulneran varios derechos fundamentales inscritos en la Constitución Política. Por ejemplo, si la salud es ahora, gracias a la Ley Estatutaria, un derecho fundamental, pero que las poblaciones de estos municipios no pueden desplazarse fácilmente, y por ende, tener acceso a un hospital, eso puede tener consecuencias muy negativas sobre la salud de la gente. El estrés que genera la presencia de estos grupos armados puede también afectar la salud de la gente y de los bebés en períodos gestacionales. Usar municipios muy parecidos, pero que no se encuentran afectados por la presencia de cultivos de coca y de los grupos armados que los manejan, permitiría tener una cuantificación relativamente precisa de estos efectos adversos.
Para concluir este punto, es la comparación de los efectos adversos generados por la ausencia de fumigaciones con la incertidumbre sobre los efectos adversos posibles del glifosato lo que debe guiar la toma de decisión. El principio de precaución tiene que ser aplicado, pero su aplicación no garantiza que se deben necesariamente prohibir las fumigaciones.
- ¿La decisión es exclusivamente científica o tiene consideraciones políticas?
Dicho lo anterior, todavía no hemos respondido a la pregunta de si se deben usar las fumigaciones contra los cultivos de coca a pesar de la incertidumbre que rodea sus efectos perversos. Antes de dar más elementos al respecto, vale la pena observar que, el debate cuenta con posiciones dogmáticas, a veces respaldadas por argumentos científicos, para defender las fumigaciones o atacarlas. Si afirmo que son dogmáticas es por la siguiente razón: en zonas del país que presentan realidades bastante diferentes en términos de cultivos de coca y de presencia de grupos armados, es bastante insólito que la mejor decisión sea siempre fumigar o nunca fumigar. Digamos que, la falta de zonas grises en un debate tan complejo es revelador de este dogmatismo.
No obstante, a pesar de lo anterior, y tomando el riesgo de dar la impresión de contradecirme, es cierto que el principio de precaución tiene también un componente político (en el sentido noble de la palabra) en su aplicación. En efecto, como lo dijimos en la primera parte de esta entrada, una manera de modelar la incertidumbre es la de considerar que existen varias distribuciones de probabilidades posibles asociadas a los eventos aleatorios generados por unas acciones/inacciones. Una forma radical de aplicar el principio de precaución es entonces resolver este problema de incertidumbre y tomar la distribución de probabilidades más pesimista en términos de resultados. Este criterio se acerca a la noción de “catastrofismo esclarecido”, introducida por el polítologo Jules Dupuy, y que consiste en asignar un peso muy importante sobre el peor de los resultados posibles. Sin embargo, un hacedor de política pública puede también decidir aplicar el principio de precaución sin asignar el mayor peso a la distribución de probalidades más pesimista. De manera ideal, esta elección debe reflejar las preferencias de la sociedad para resolver las situaciones inciertas.
A partir de lo que acabamos de ver, formulo las diez implicaciones siguientes:
- Hay incertidumbre respecto al glifosato.
- Esta incertidumbre es mayor en el caso de las aspersiones que para los cultivos tradicionales.
- Esta incertidumbre hace que sea pertinente aplicar el principio de precaución.
- Se deben calcular de la mejor forma los costos para las poblaciones expuestas generados por la presencia de grupos armados asociados a la proximidad de los cultivos de coca.
- Se deben comparar los costos/beneficios de las fumigaciones y de su mejor alternativa (erradicación manual, sustitución voluntaria, destrucción de infraestructura, o no hacer nada) teniendo en cuenta la incertidumbre.
- El peso asignado a la incertidumbre cuando se aplica el principio de precaución es una decisión política. Idealmente, esta decisión política debería depender de las preferencias de la sociedad para manejar situaciones inciertas y ser consistentes con otras decisiones ya tomadas en situaciones de incertidumbre.
- Según la ponderación acordada a los diferentes escenarios, el principio de precaución puede justificar cualquier decisión a priori: fumigar o no fumigar.
- Los costos/beneficios siendo diferentes según las zonas del país, es posible que la posición de querer siempre fumigar corresponda a una resolución muy optimista de la incertidumbre.
- Por la misma razón, la posición de nunca fumigar puede ser basada en una visión catastrófica (en el sentido de Dupuy), la cual no es menos legítima que la posición optimista.
- Posiciones intermediarias en la resolución de esta incertidumbre pueden conducir a promover y desarrollar políticas diferenciadas según la zona del país, dado que enfrentan realidades diferentes (costos/beneficios diferentes).
Dado mi agnosticismo, no me pronunciaré sobre cuál es la mejor decisión (zona por zona) antes de tener una estimación cuantificada de la implicación 4. Lo que si puedo afirmar es que no aplicar el principio de precaución es un error que permite justificar las fumigaciones. Sin duda alguna, se tiene que aplicar el principio de precaución, pero este principio no necesariamente implica que no se pueda usar las fumigaciones. El principio de precaución tiene por esencia un componente político según la manera que resolvemos la incertidumbre. Por ende, me parece bien que se recomiende prohibir las fumigaciones invocando el principio de precaución, pero es importante que se reconozca que la recomendación proviene también del peso que se asigna a la incertidumbre, lo cual resulta de una decisión política.
Dicho eso, me limito a una conclusión ya compartida en mi entrada anterior: como lo muestran los resultados de un artículo publicado de Daniel Mejía, Pascual Restrepo y Sandra Rozo en el World Bank Economic Review, las políticas de fumigación o de erradicación manual son poco efectivas. A mi modo de ver, ninguna política de erradicación de los cultivos, que sean manuales o por fumigación, generarán cambios sustanciales si no son acompañadas de políticas públicas y de bienes públicos que permitan el desarrollo económico de estas regiones.
Referencias
Camacho A. y Mejia D., (2017), «The health consequences of aerial spraying illicit crops: The case of Colombia», Journal of Health Economics.
Dupuy, J.-P. (2002), Pour un catastrophisme éclairé. Quand l’impossible est certain. Paris, Seuil.
Keynes, J.M. (1921), A Treatise on Probability, Macmillan.
Knight, F.H. (1921), Risk, Uncertainty and Profit, Univ. of Chicago Press.
Mejía D, Restrepo P y Rozo S., (2017), «On the Effects of Enforcement on Illegal Markets: Evidence from a Quasi-Experiment in Colombia,» World Bank Economic Review, vol. 31(2), pages 570-594.
[1] El autor agradece a José Guerra, Daniel Mejía, María Alejandra Vélez, Andrés Zambrano y Nano Zuleta por sus comentarios a una primera versión de este texto.
[2] Por ejemplo, cuando lanza un dado, sabe que cada número tiene una probabilidad sobre seis de salir. Se puede hablar de riesgo. Cuando lanzan un dado que tiene más de seis lados y que no conocen el número de lados, entonces se habla de incertidumbre, porque no son capaces de medir la probabilidad asociada a cada resultado.
