Publicado en Reportajes La Tercera, 19 de mayo de 2012
Con ocasión del fin de semana largo del 1 de mayo partí de vacaciones a San Pedro de Atacama con mi familia. Cuando fui a pagar la cuenta del hotel, la funcionaria me preguntó: “¿Con boleta o factura?”. “Con boleta”, le respondí, agregando que a estas alturas ella sabía que estaba en compañía de mi esposa e hijos y que, por lo tanto, no venía al caso cargar la cuenta a una empresa. “Usted se sorprendería”, me respondió la funcionaria, “aunque vengan con su familia, más de un tercio de los huéspedes chilenos solicita factura”. El ejemplo anterior es un caso claro de evasión de impuestos. Al contabilizar las vacaciones como un costo de la empresa, sus dueños evitan pagar el impuesto a la renta que pagarían si retiraran las utilidades de la empresa y pagaran como individuos. El hecho de que el “boleta o factura” sea una práctica común y conocida, sugiere que el Servicio de Impuestos Internos (SII) no cuenta con los recursos o el deseo de evitar esta fuente de evasión. Bastaría con exigir que se deje constancia de los nombres de todos los huéspedes y luego, revisar las facturas de gastos de alojamiento en hoteles para detectar esta fuente de evasión.
Aumento de evasión
En un interesante trabajo publicado hace una semana, Michel Jorrat alerta respecto de un importante incremento en las tasas de evasión del impuesto a la renta y el IVA, el cual atribuye, al menos en parte, a un relajamiento en la fiscalización por parte del SII. Así, por ejemplo, según estimaciones de Jorrat, la tasa de evasión promedio del IVA subió de 11,4% en el período 2003-2007, a 15% en el período 2008-2011.
Estimar tasas de evasión dista mucho de ser una ciencia y evaluar la labor fiscalizadora del SII es particularmente difícil, si se tiene en cuenta la evidente falta de información al respecto. No obstante lo anterior, la evidencia que presenta Jorrat es preocupante, haciendo recomendable que se constituya una comisión independiente que evalúe la labor del SII. Dicha comisión debiera considerar un aumento de la capacidad fiscalizadora del servicio, darle facultades adicionales para recabar información y revisar el nivel de las sanciones.
Regímenes especiales
En otro trabajo interesante publicado la semana pasada, Claudio Agostini realiza una crítica de los regímenes especiales de tributación a la renta orientados a las pequeñas empresas. Se trata de los artículos 14 Bis, Ter y Quater, los cuales se traducen en que empresas con ingresos menores a los 200 millones de pesos terminen pagando tasas de impuesto a la renta muy inferiores a las que pagan otras empresas.
A lo anterior se agrega que las empresas agrícolas, mineras y de transportes pueden acogerse al sistema de renta presunta, lo cual termina reduciendo aún más sus obligaciones tributarias. De hecho, en el caso de empresas de transporte de pasajeros, no existe límite al monto de las ventas para acogerse a renta presunta.
Agostini entrega evidencia convincente de que la gran mayoría de los favorecidos con estos regímenes especiales está entre el 10% de los contribuyentes con mayores ingresos. En particular, los dueños de empresas de inversión utilizan estas granjerías para hacer pasar sus ingresos personales como ingresos empresariales.
También existe evidencia de que algunos individuos crean empresas de transportes para reducir las obligaciones tributarias que derivan de ingresos que obtienen en otros sectores. La mejor manera de evitar estas formas de elusión es incorporar al Código Tributario un principio común en países desarrollados, según el cual estructuras de negocios que responden solamente a razones tributarias es ilegal.
La lógica tras el sistema de renta presunta tiene su origen en la dificultad que existe para fiscalizar ciertos sectores productivos. Como destaca Agostini, en la actualidad esta motivación ya no es válida, pues existe mejor tecnología e información para fiscalizar estos sectores, en la medida que el SII tenga los recursos para hacerlo.
El atractivo político de favorecer a las pymes parece ser enorme. Durante las últimas dos décadas se han introducido varios cambios tributarios que las benefician. Para quienes están preocupados del crecimiento de largo plazo, esta tendencia debiera ser motivo de preocupación. En efecto, una serie de trabajos recientes (Rogerson, Restuccia, Hsieh, Klenow) sugiere que parte importante de las diferencias de niveles de bienestar entre países desarrollados, como Estados Unidos, y países en desarrollo, como China e India, se debe a un exceso de empresas de tamaño pequeño en los países más pobres. Favorecer en exceso a las empresas pequeñas lleva a que sean menos las empresas que pasan de pequeñas a medianas o grandes, reduciendo la productividad agregada de la economía.
Lo que viene
Una estrategia habitual para inflar lo que rendirá un cambio tributario es exagerar lo que rendirán las nuevas políticas para reducir la evasión y elusión. Como es difícil evaluar cuánto recaudarán, la tentación para exagerar los montos es grande. La evidencia internacional sugiere que es habitual que la recaudación efectiva quede corta. Por eso, lo mínimo es que el gobierno haga pública la metodología con que estimó la recaudación adicional que obtendrá con las medidas que buscan reducir fuentes de evasión y elusión. Mejor aún sería que el Congreso nombrara una comisión de expertos que evalúe los montos que se recaudarán.
Aun cuando las propuestas que hicieron el CEP y Cieplan fueron un tanto tímidas, los estudios que encargaron, a Agostini, Jorrat y Yáñez, contienen información y análisis valiosos, haciendo aún más evidente la pobre labor del gobierno en esta materia. En las próximas semanas, el Congreso decidirá cuáles propuestas del ajuste tributario del gobierno serán aprobadas y cuáles rechazadas. La discusión de una reforma tributaria ha quedado para más adelante.
