En colaboración con Diego Bondorevsky (CIPPEC).
Para estructurar el debate sobre política energética es muy útil e ilustrativa su enmarcación en el llamado triángulo mágico. Según esta forma de organizar el análisis, la política energética tiene una misión triple: (1) asegurar el abastecimiento de energía, (2) contribuir a la competitividad de la economía y (3) volver al consumo de energía compatible con un medioambiente sano (ver acá).
La búsqueda de estos objetivos debería planearse de forma simultánea. Sin embargo, considerando que su implementación puede conllevar a inconsistencias entre políticas, la búsqueda de los anteriores objetivos no necesariamente debe ser coincidente en el tiempo. La política energética podrá coyunturalmente privilegiar alguno de estos objetivos, pero debe tener un plan consistente que trace una guía en el tiempo para alcanzarlos.
Los países varían en su contribución a las emisiones globales de CO2, y, por tanto, en su responsabilidad al problema común. Argentina cuenta con un sistema relativamente limpio si se lo compara con otras economías (ver acá). Asimismo, en 2017, ha legislado el impuesto a las emisiones de carbón más progresivo de América Latina. Adicionalmente, ha venido reemplazando en las últimas décadas la generación eléctrica en base a combustibles líquidos por gas natural.
El gas natural puede tener un papel primordial en el proceso de “descarbonización” que apunta a reducir la emisión mundial de gases de efecto invernadero y limitar el calentamiento global. Una correcta política de precios del gas natural permite que este combustible mineral, que es el que menos gas de efecto invernadero emite por unidad de energía generada, desplace de manera eficiente la utilización de otros combustibles más contaminantes que aún forman parte de la actual matriz energética. Esto ha sido incorporado en la legislación del impuesto a las emisiones de carbón.
Los tres objetivos de política están claramente normados en las leyes del sector en Argentina. Las leyes de la electricidad (24.065) y el gas (24.076), en sus artículos 40 y 38 respectivamente, se refieren a tarifas que aseguraren el mínimo costo para los consumidores compatible con la seguridad del abastecimiento. Por su parte, la ley 27.191 explicita el compromiso de “descarbonizar” la producción de electricidad al cual se arriba en forma gradual: en 2025 un 20% del consumo de energía eléctrica nacional deberá provenir de fuentes renovables (actualmente es 4%).
Entre 2002 y 2015 la política energética de Argentina no cumplió ninguno de estos tres objetivos. Por ejemplo, el cuasi congelamiento tarifario prevalente durante este periodo generó una fuerte restricción de la inversión en la producción de gas natural (combustible que ocupa un 57% de la matriz energética). Como consecuencia, la sostenibilidad de la oferta se vio seriamente afectada, viéndose el sistema en la necesidad de importar combustibles líquidos altamente contaminantes y de un costo muy superior al del gas natural. Esta falta de inversión también se verificó en otros eslabones del sector como la generación y la distribución eléctrica. Fueron particularmente considerables los sobrecostos generados por desinvertir en generación y transporte. En este último caso, los recurrentes apagones eléctricos también incentivaron la generación eléctrica utilizando combustibles líquidos, afectando nuevamente el tercer postulado de la política energética.
Durante ese periodo, si bien los consumidores pagaron un precio muy bajo, este no representaba el costo de producción, y, por lo tanto, no garantizaba la sostenibilidad de la oferta energética. Ello generó un alto costo fiscal pues fue necesario cubrir la diferencia existente entre el precio pagado por los consumidores y el costo de producción vía subsidios públicos.
Esta política de subsidios, desvinculando el costo de producción del precio pagado por los consumidores, tuvo serias consecuencias sobre los costos de producción. A fin de 2015, por ejemplo, el costo de producción de la electricidad en Argentina era entre 50% mayor a los países vecinos y 100% respecto de sistemas maduros como Estados Unidos. Es decir, si bien el consumidor pagó una tarifa muy baja, el sistema tenía costos de producción elevados.
Las políticas implementadas a partir de diciembre de 2015, alineadas, con diferente énfasis en el tiempo, a los objetivos primarios planteados, se caracterizaron desde un comienzo por garantizar la sostenibilidad de la oferta y la reducción de subsidios. A su vez se buscó perseguir el objetivo de la descarbonización con la inversión en generación mediante contratos tipo PPA de largo plazo (planes RenovAr). Finalmente, el reemplazo de combustibles líquidos y gas licuado por gas natural, sumado a la incorporación futura de energías renovables, cuyo costo ha bajado sustancialmente, contribuirán a reducir el precio monómico del sistema eléctrico argentino tendiendo a satisfacer el tercer postulado de política energética.
Es importante resaltar, no obstante, que el postulado normado en las leyes del sector de procurar el mínimo costo para el consumidor no fue directamente priorizado al menos hasta mitad de 2018, con el cambio de las Autoridad de Aplicación y la instalación de las subastas para las compras de gas natural, combustible que representa más de un 90% de los combustibles utilizados por el Mercado Eléctrico Mayorista. Como causa de ésta, y otras medidas, el precio de abastecimiento de CAMMESA bajó de un precio de US$ 5,20 MMBTU a principios de 2016 a menos a US$ 3,84 a fin de 2018.
Justamente este traspaso se dio en el medio de una devaluación de más del 50% del valor de la moneda doméstica que dejó al descubierto la dificultad de transformar un sector como el energético en un contexto de volatilidad macroeconómica, en el cual no sólo un gran porcentaje de sus costos de explotación están dolarizados, sino en el cual su falta de capitalización y la restricción fiscal requería de la atracción de inversión privada cuyo retorno debía estar garantizado con dólares de libre disponibilidad. Es por tanto importante plantearse los límites que la política energética puede encontrar mientras no se alcance un contexto de estabilidad macroeconómica.
Diagnóstico sobre la situación energética en Argentina
El uso de las tarifas como herramienta de política redistributiva tiene antecedentes en la historia del sector en Argentina. En el Gráfico 1 se presenta la evolución del índice correspondiente al precio real de la electricidad que pagó el sector residencial en Argentina elaborado por Navajas y Porto (1989) para el período 1945-1985, y extendido en este trabajo hasta el año 2018.
Gráfico 1: Índice del precio de la energía eléctrica (1945-2017)
Fuente: Elaboración propia en base a datos de Navajas y Porto (1989), INDEC y ENRE
La figura describe una tendencia decreciente de largo plazo en el valor real de las tarifas eléctricas donde se registran, desde 1945 al presente, 12 periodos o fases de caída real en el precio para el sector residencial. Estas, en su mayoría, se manifiestan con anterioridad a la década del 90 y comienzan en la posguerra en el período que Navajas y Porto (1989) denominan “el gran deterioro”, en el cual el valor de las tarifas eléctricas desciende alrededor de un 57% entre 1945 y 1952. Dentro de los principales ciclos de deterioro real del precio de la electricidad también encontramos el trienio 1972-1975, donde el precio declina cerca 42% en términos reales, y el intervalo temporal entre 1981-1984, en el cual las tarifas sufren un descenso real del 49%. En última instancia se observa el período más extenso de detrimento real de la tarifa de electricidad comprendido entre 2002 y 2015 con una caída en las tarifas en valor real de 75%.
A partir de la posguerra, estas políticas de tipo redistributivas aplicadas se inscribieron en un contexto histórico de volatilidad macroeconómica y de crisis económicas sucesivas del país que fueron acortando el horizonte de decisión en todos los sectores de la economía. De esta forma, un sector que debe ser pensado con un horizonte de largo plazo debido al tipo de inversiones que lo caracterizan y a la incidencia que tiene en la economía del país, ha sido manejado con criterios de corto plazo, mayormente políticos, y muchas veces arbitrarios, debido al carácter centralizado del proceso decisorio en un contexto institucional muy débil.
La situación energética en Argentina a diciembre de 2015 se caracterizaba por un alto nivel de desinversión en los distintos eslabones de la cadena productiva, tarifas cuasi congeladas que generaban una demanda artificialmente alta y la necesidad de ingentes recursos fiscales (ver gráfico 2).
Gráfico 2: Subsidios energéticos en dólares corrientes (2003-2018)
Fuente: Elaboración propia en base a datos de ASAP
Desde el año 2002, el estado se convirtió en el principal cliente de la industria energética desplazando al sector privado, mediante el rol de contraparte preponderante de CAMMESA y la Secretaría de Energía en el otorgamiento de subsidios. Las escasas inversiones privadas en el sector se empezaron a desarrollar ante lo primeros síntomas de escasez en 2006, mediante decisiones arbitrarias y mecanismos en los cuales no se privilegió la competencia ni garantizar el mínimo costo de producción, como el FONINVEMEM.
El correlato de la política de subsidios fue el aumento exponencial en el costo de la electricidad que triplicó su valor en dólares entre 2001 y 2015. Las políticas energéticas a partir de 2016, sin embargo, no han permitido todavía disminuir sustancialmente el costo de la energía. La política sectorial debe estar focalizada en bajar estos altos costos vis a vis la eliminación de los subsidios. Esta búsqueda debe ser pensada en forma conjunta a fin de no repetir la experiencia observada entre diciembre de 2015 y junio de 2018 en la cual la fragmentación en la toma de decisiones de la política sectorial entre el Ministerio de Energía (actual Secretaría de Energía) y el Ministerio de Hacienda debilitó la coordinación de las políticas públicas.
Gráfico 3: Precio monómico del sistema eléctrico (1992-2018)
Fuente: elaboración propia en base a datos de CAMMESA
Referencia
Bondorevsky, D. y Galiani, S. (julio de 2019). Agenda para la elaboración de una estrategia energética. Metas estratégicas para transformar Argentina. Buenos Aires: CIPPEC.
Navajas, F. y A. Porto (1989). Tarifas Públicas y Distribución del Ingreso: Teoría y Medición Preliminar para la Argentina. Revista de Análisis Económico–Economic Analysis Review, 4(2), 59-80.
