En Colombia actualmente se debate álgidamente la Ley de Paz Total. Esta ley, que ya fue aprobada por el congreso pero enfrenta demandas ante la Corte Constitucional, permite al ejecutivo buscar la negociación y/o el sometimiento de grupos armados que han participado en el prolongado conflicto armado colombiano, así como a algunos grupos de crimen organizado que operan en diversas regiones del país. ¿Se debe negociar con grupos de crimen organizado?
Este debate no sólo atañe a Colombia. Si bien se ha hablado mucho de los carteles mexicanos, las bandas criminales o grupos neo-paramilitares colombianos o los grupos criminales o gangs de Brasil, El Salvador y Jamaica, cada vez tenemos más evidencia del poder e injerencia de grupos de crimen organizado en países que hasta hace poco no entraban en las listas de países afectados por el narcotráfico, como Costa Rica y Uruguay. Como lo demuestran cada vez más estudios sobre América Latina y El Caribe, los grupos criminales no sólo son responsables de algunas de las cifras más altas de homicidios en el mundo sino que también suponen una transformación de las prácticas políticas, sociales y económicas en muchas de las zonas donde operan. Es por lo tanto muy posible que otros países de América Latina terminen tarde o temprano considerando la negociación con grupos criminales. Por ejemplo, este ha sido ya un tema importante y sumamente difícil en México.
El debate en Colombia ha dado desde diferentes perspectivas, incluida la constitucional (¿es constitucional negociar con grupos de crimen organizado cuando el marco legal está pensado para grupos de carácter político?), la ética (¿es aceptable ofrecer negociaciones a quienes han usado la violencia no con el fin de lograr un cambio político sino para obtener rentas de economías ilegales?) y la práctica (¿logrará una negociación reducir la violencia en el largo plazo?).
Cada uno de estos debates es complejo e importante. En esta entrada pongo sobre la mesa algunas de las consideraciones “prácticas” que creo son relevantes no solo para Colombia sino para una América Latina que enfrenta el impacto de grupos de crimen organizado cada vez más poderosos.
Más allá del debate sobre grupos políticos y grupos criminales: el impacto sobre la población civil
Uno de los debates más importantes actualmente en Colombia gira en torno al carácter político o criminal de los grupos con los que se podría negociar. Tradicionalmente, los grupos armados políticos son aquellos cuyo objetivo es lograr un cambio político, desde una política pública hasta el sistema político. Un grupo criminal, por su parte, es un grupo cuyo objetivo es obtener rentas de manera ilícita. Por varias razones, tradicionalmente se ha considerado deseable negociar únicamente con grupos armados políticos.
En la práctica, las líneas entre ambos tipos de grupos son borrosas. Muchos grupos armados de carácter político terminan involucrados en actividades económicas ilegales para financiar su lucha política, como es el caso de las FARC y la cocaína en Colombia o los Talibán (cuando eran insurgentes) con la heroína en Afganistán.
Por su parte, muchos grupos criminales tienen una alta injerencia en la vida política. Esto ocurre no sólo porque suelen infiltrar entidades del estado, haciendo alianzas con políticos e influenciando los procesos electorales, sino también porque terminan ejerciendo roles de gobernantes que tradicionalmente se consideran como propias del estado. Por ejemplo, en muchos lugares estos grupos son los encargados de mantener el orden público mediante normas que prohíben los robos, las violaciones e incluso el abuso doméstico. Mediante férreos castigos al incumplimiento de estas normas, los grupos criminales logran muchas veces ser los garantes del orden público en barrios, pueblos y comunidades rurales. En algunos lugares, estos grupos también dirimen conflictos entre vecinos, regulan ciertas actividades económicas legales e ilegales e incluso regulan o proveen directamente servicios públicos. Durante la pandemia, muchos de estos grupos establecieron y reforzaron medidas sanitarias.
La diferencia entre grupos armados políticos y criminales está tan lejos de ser nítida, que actualmente hay un vivo debate en las ciencias sociales sobre la utilidad de estudiar la violencia política y la violencia criminal de manera separada. Si bien se reconocen importantes diferencias entre grupos armados políticos y criminales, dadas las similitudes entre sus prácticas se considera que estudiarlos de manera separada puede limitar nuestra capacidad de entender estos fenómenos.
Aunque el debate sobre el carácter político o criminal de estos grupos tiene implicaciones éticas, legales y prácticas que no podemos desconocer, creo que se debe dar también importancia a otro criterio: el impacto que tienen estos grupos sobre las poblaciones de las zonas donde operan. Aquí es evidente que el impacto de muchos grupos criminales es tan grande como el de los grupos insurgentes. Como lo discuto en una entrada anterior, ambos tipos de organizaciones impactan directamente el goce de derechos y libertades, el comportamiento social y político, las economías locales, la formación del estado, la corrupción y la democracia local. Una vez reconocemos el impacto de estos grupos independientemente de su carácter político o criminal, resulta esencial considerar las posibles ventajas y desventajas de procesos de negociación con grupos criminales. En el resto de la entrada discuto tres puntos que considero importantes para el debate.
¿Pueden las negociones reducir la violencia?
En Colombia varias negociaciones de paz con grupos guerrilleros y paramilitares han logrado una reducción importante en la violencia. La negociación con los grupos paramilitares de comienzos del siglo XXI y con las FARC en 2016 llevó una reducción sustantiva de la tasa de homicidios. Lo mismo ocurre con las cifras disponibles sobre el número de municipios en que hay presencia de grupos armados: aunque se trata de un fenómeno difícil de medir, algunas fuentes sugieren que a mediados de 2022 había presencia fuerte de actores armados en alrededor de 250 de los 1120 municipios del país. A comienzos de los 2000s, se estimaba que había presencia en al menos el 50% de los municipios. El caso colombiano parece indicar que aún en contextos donde otros grupos armados continúan operando, las negociaciones de paz ayudan a reducir la violencia.
De otro lado, varias investigaciones sobre el efecto de “remover” a los líderes de grupos criminales (ya sea arrestándolos o dándoles de baja) sugieren que la negociación puede disparar la violencia. Varios estudios sobre México han encontrado que al remover a los líderes se crean vacíos de poder que llevan a guerras de sucesión internas, a la imposibilidad de acuerdos de no agresión entre grupos enemigos y a guerras entre diferentes grupos que luchan por el control del territorio donde operaba el antiguo líder (ver por ejemplo aquí, aquí y aquí). Sin embargo, un estudio sobre la ciudad de Chicago encuentra que la violencia bajó después de arrestar a los líderes del grupo. La razón, según un artículo del mismo autor aún no publicada, es que en este caso era muy costoso reconstruir al grupo armado porque los lugartenientes no tenían la información necesaria para acceder a los suministradores de droga. Además, el estado pudo mantenerse como el actor con “presencia militar dominante” justo después de los arrestos.
Estos resultados indican que es muy poco probable que simplemente removiendo a los líderes se reduzca la violencia. De hecho, es posible que haya un aumento transitorio de la violencia mientras nuevos líderes toman el poder. La lección para las negociaciones es, primero, que para ayudar a reducir la violencia deben incluir a la mayor parte posible de la organización, de modo que las guerras internas de sucesión sean poco probables; segundo, se debe lograr un proceso que exija la entrega de información sobre rutas y estructuras organizacionales, que hagan más difícil la reconstrucción de la organización criminal; y tercero, el estado debe prepararse para hacer presencia en el territorio inmediatamente después de la desmovilización y mantenerla. Esta última condición es quizás la más difícil y esquiva para Colombia, y seguramente lo será para otros países de la región. Vuelvo a este punto más adelante.
¿Y los incentivos perversos?
Las negociaciones pueden crear incentivos perversos tanto para los grupos existentes en el momento en que se anuncia la negociación como para posibles grupos en el futuro. En Colombia, el anuncio de ayudas para cultivadores de coca como parte del acuerdo de paz con el grupo guerrillero FARC parece ser uno de los factores que llevó a un aumento de los cultivos en 2017. De manera similar, anuncios de negociación únicamente con grupos criminales muy violentos o poderosos puede llevar a los grupos criminales a hacer un despliegue de violencia para enviar señales sobre su poder y su determinación de usar la violencia.
Las negociaciones de paz pueden también crear incentivos perversos para nuevos criminales en el futuro. Si se crea la expectativa de que la creación de ejércitos privados o grupos irregulares altamente armados y violentos termina llevando a una negociación con grandes ventajas, se puede incentivar la creación de nuevos grupos y, con ellos, nuevos ciclos de violencia y gobernanza criminal. Al mismo tiempo, decidir que se hace una y solo una negociación puede cerrar la puerta a negociaciones que, en el futuro, sean la única opción para reducir la violencia y las diferentes consecuencias negativas del crimen organizado en la sociedad.
La posibilidad de incentivos perversos desde luego no implica que no se pueda negociar. Pero sí conllevan la necesidad de un diseño muy cuidadoso no solo del contenido de las negociaciones sino también de qué componentes se anuncian y cuándo. Hay lecciones ya aprendidas en la literatura sobre negociaciones de paz con grupos políticos que se deben tener en cuenta. Al mismo tiempo, hace falta más investigación que considere un contexto de conflicto criminal en lugar de uno de conflicto político.
¿Cómo puede lograrse la no-repetición?
Uno de los objetivos de los procesos de paz es la no repetición. Este es un tema desde luego complejo que no pretendo abarcar aquí. Me limito a dejar dos puntos de debate al respecto.
Primero, ¿no repetición de qué? No podemos centrarnos sólo en la violencia. Como lo mencioné arriba y también en entradas anteriores (aquí y aquí), aunque la violencia es el aspecto más visible de las actividades de los grupos armados, es fundamental recordar que aún cuando hay bajos niveles de violencia, su presencia puede impactar profundamente la vida de la gente. Cuando hablamos de no repetición tenemos que tener en cuenta que los grupos armados han victimizado a personas y comunidades no sólo mediante su violencia sino también a través de la imposición de nuevos órdenes locales que limitan derechos y libertados e imponen nuevas normas de conducta, reducen la representación política e impactan la calidad de los gobiernos locales y regionales.
Hablar de no repetición supone prevenir que poblaciones enteras vivan bajo el poder de actores armados. Aunque varios países han intentado adoptar políticas para “llevar al estado” a zonas marginadas donde operan grupos armados (por ejemplo en algunas favelas de Rio de Janeiro o en municipios con presencia de grupos insurgentes en Colombia), estamos muy lejos de saber cómo se construye la presencia legítima y eficaz del estado. Hace falta más investigación no sólo sobre cómo “llevar al estado a los territorios” sino también sobre cómo tener en cuenta los liderazgos e instituciones informales existentes en las comunidades para construir formas de gobierno local legítimas y que tengan una mayor probabilidad de lograr la aceptación por parte de la población local. La fórmula de llevar servicios públicos no es suficiente. Es necesario entender que se trata de un proceso más complejo que no consiste en llevar entidades del estado a un territorio como si no tuviera una historia previa, sino de crear formas de gobernanza teniendo en cuenta la realidad local.
Este tema es fundamental al hablar de negociaciones de paz y procesos de desmovilización y/o sometimiento porque el estado tiene una oportunidad corta de llegar a los territorios donde operaban los grupos desmovilizados antes que nuevos grupos armados se formen o lleguen y logren arraigarse. Exigir al ejecutivo un plan detallado y riguroso para llevar instituciones, servicios, funcionarios y trabajar con las comunidades antes de la firma de acuerdos puede ser un paso esencial para prevenir la creación o expansión de nuevos grupos a territorios “liberados”.
Segundo, ¿cuál es el objetivo de las negociaciones? ¿Podemos esperar que nos lleven a una “paz total” sin grupos armados? Mientras haya mercados de drogas ilícitas producidas en América Latina y nuestros países tengan los altos niveles de desigualdad y pobreza que los caracterizan, es muy posible que haya personas dispuestas a crear ejércitos privados para obtener las enormes rentas del narcotráfico. Eliminar para siempre la existencia de grupos armados es quizás imposible en las condiciones actuales. Debatir las ventajas y desventajas de las negociaciones requiere una dosis de realismo.
