Por Cristina Cabutto, Sebastián Nieto Parra y Juan Vázquez Zamora (OECD Development Centre)
Una recuperación fuerte, inclusiva y sostenible de la pandemia del COVID-19 en América Latina y el Caribe (ALC) va a requerir medidas audaces y reformas ambiciosas. Avanzar en esa agenda de reformas no será tarea sencilla, en particular en un contexto de alto descontento social, que ya se venía observando en la región en los años previos a la crisis. Por ello será fundamental repensar el contrato social en la región, para restaurar la confianza de la ciudadanía y favorecer la generación de amplios consensos sobre cómo y hacia dónde debe avanzar el modelo de desarrollo de la región en los próximos años.
La noción de contrato social procede originalmente de los filósofos Hobbes, Locke, Hume y Rousseau y ha ido evolucionando adquiriendo un contenido más concreto con la expansión del Estado del bienestar y la movilización del sector laboral. En particular, la publicación Perspectivas Económicas de América Latina 2021: Avanzando Juntos Hacia una Mejor Recuperación, elaborada por el Centro de Desarrollo de la OCDE, la CEPAL, CAF-Banco de Desarrollo de América Latina, y la Unión Europea, define el contrato social como el «acuerdo integral, intangible e implícito, que une a la sociedad y que se enmarca en un determinado conjunto de normas e instituciones formales e informales» (OCDE et al., 2021). Este acuerdo es integral por dos razones principales. En primer lugar, porque va más allá de la visión tradicional del contrato social -centrada principalmente en las relaciones entre el Estado y los ciudadanos- y reconoce el papel notorio de la sociedad civil (por ejemplo, #NiUnaMenos), el sector privado y otros actores clave. En segundo lugar, porque abarca múltiples ámbitos de la política pública.
En este artículo analizamos las dimensiones clave de un nuevo contrato social en América Latina, centrándonos en tres cuestiones: ¿Por qué es necesario un nuevo contrato social en ALC? ¿Qué elementos debería tener? ¿Cómo implementarlo?
¿Por qué los países de ALC necesitan un nuevo contrato social?
La erosión del contrato social en ALC es una tendencia que ya se venía observando desde hace años en ALC, como quedó en evidencia con la ola de protestas que se observó en la región a finales de 2019. La confianza de la ciudadanía en sus gobiernos representaba en 2020 un 38%, frente a un 45% en 2010 (OECD et al., 2021). A pesar de un repunte inicial de la confianza en el gobierno al comienzo del Covid-19 debido a la rápida reacción de los países a la crisis, la confianza y la satisfacción de los ciudadanos se han debilitado a medida que la pandemia ganó fuerza en la región. Una muestra de ello son las protestas sociales observadas durante 2020 y 2021en Colombia, Costa Rica, Cuba, Guatemala y Perú. Los lazos que unen a la sociedad también son débiles en la región. La confianza interpersonal es históricamente baja en la región, y ha disminuido de manera sostenida desde 2011, alcanzando un mínimo histórico del 12% en 2020 (Latinobarómetro, 2021). Del mismo modo, la satisfacción de la ciudadanía con los servicios públicos clave -como el sistema educativo y la atención sanitaria- ha disminuido de forma persistente en los últimos años, acentuándose aún más en el contexto de la crisis del Covid-19 (Gráfico 1).
Gráfico 1. Satisfacción con los principales servicios públicos -educación y sanidad- en ALC, 2006-2020
Nota: Media no ponderada de ALC que incluye 16 países de la región. La satisfacción con la calidad de la atención sanitaria se refiere únicamente a las zonas urbanas.
Fuente: OCDE et al. (2021), Perspectivas Económicas de América Latina 2021: Avanzando juntos hacia una mejor recuperación, https://doi.org/10.1787/5fedabe5-en con base en Gallup (2021), Gallup World Poll (base de datos), https://ga.gallup.com.
Los causantes del descontento social son multidimensionales. Más allá de la desigualdad de ingresos, que es un elemento central, los hogares pobres y de clase media vulnerable no ven oportunidades de movilidad social, y se sienten frustrados por sus aspiraciones insatisfechas por mejores empleos, servicios públicos de calidad y mayor representación. Además, predomina la percepción de formar parte de un sistema irremediablemente amañado: más del 70% de la población piensa que su país se gobierna por el interés de unos pocos grupos poderosos (Latinobarómetro, 2021).
Mientras el descontento es alto, los canales tradicionales de representación sufren una crisis de legitimidad. El apoyo a los partidos políticos alcanzó en 2020 el nivel más bajo desde 2003 situándose en el 13%. Paralelamente, la proporción de personas que se identifican con una ideología bien definida ha aumentado en los últimos años (Gráfico 2). Aunque la creciente politización puede ser un indicador positivo de pluralismo y compromiso político, también conlleva el riesgo de una mayor polarización y, por tanto, una mayor dificultad para alcanzar consensos. En el contexto del actual ciclo electoral en ALC, las campañas políticas polarizadas y la desinformación en los medios y redes sociales pueden poner a prueba la cohesión social.
Gráfico 2. Proporción de personas que se identifican con una ideología política (izquierda, centro o derecha) y proporción de personas que tienen «mucha» o «alguna» confianza en los partidos políticos, promedio de ALC, 2002-20
Nota: Media no ponderada de ALC. El porcentaje de personas que se identifican con una ideología política representa a las personas que pudieron situarse en una escala de izquierda a derecha que va de 0 a 10.
Fuente: OCDE et al. (2021), Perspectivas Económicas de América Latina 2021: Avanzando juntos hacia una mejor recuperación, https://doi.org/10.1787/5fedabe5-en con base en Latinobarómetro (2021), Encuesta Latinobarómetro 2020, https://www.latinobarometro.org/latOnline.jsp.
Una serie de tendencias globales están transformando el funcionamiento de nuestras sociedades, lo que aumenta la urgencia de actualizar el contrato social a estas nuevas realidades. La transformación digital, acelerada por la pandemia del Covid-19; la crecienteconcienciaciónsobrelosretosdelcambioclimáticoyladesigualdaddegénero,olacrecienteimportanciade megatendencias críticas, como la ciberseguridad o la privacidad de los datos, son algunos de los fenómenos que exigen una adaptación de nuestros contratos sociales.
En ese contexto, las protestas de los últimos años han evidenciado que las aspiraciones de los ciudadanos son altas y que exigen una renovación democrática para contrarrestar la erosión del espacio cívico, el debilitamiento de los controles y contrapesos políticos, y los ataques a los derechos humanos. Uno de los legados positivos de esta crisis podría ser una mayor apreciación del valor de los servicios públicos, así como una mayor disposición a aceptar reformas estructurales ambiciosas en búsqueda de mayor bienestar. En este contexto, lograr un amplio consenso en torno a esas reformas no será una tarea fácil, pero la crisis lo exige y puede estar ofreciendo una oportunidad para llevarlo a cabo.
¿Sobre qué dimensiones debería construirse un nuevo contrato social en ALC?
Para lograr un amplio consenso y abordar los retos más urgentes para la región, los elementos de un contrato social post-pandémico deberían girar en torno a dos dimensiones principales.
Por un lado, debe ser el resultado de un acuerdo transversal i) entre grupos socioeconómicos, teniendo en cuenta las diferencias de renta, género, etnia, y raza, entre otras; ii) entre territorios, reconociendo las necesidades y oportunidades locales específicas bajo un contexto de altas disparidades a nivel sub-nacional ; y iii) entre generaciones, garantizando que las decisiones políticas equilibren los intereses de las generaciones actuales y futuras promoviendo la noción de solidaridad intergeneracional.
Por otra parte, un contrato social renovado debería ayudar a alcanzar tres objetivos de política pública centrales cuya relevancia ha sido puesta de manifiesto por la crisis: i) estrategias productivas sostenibles que den prioridad a la creación de empleos de calidad y que consideren tanto la transformación digital como la transición verde; ii) sistemas de protección social más amplios y eficaces que refuercen los mecanismos de focalización, apoyen la formalización y aborden los retos relacionados con las reformas de las pensiones; y iii) un modelo de financiación del desarrollo más sostenible basado en un pacto fiscal que aborde tanto los ingresos como los gastos y que refuerce la gestión de la deuda pública a nivel global.
La intersección de estas dos dimensiones crea múltiples áreas de acuerdo potencial. De hecho, en la práctica, el contrato social se compone de varios pactos sociales específicos en ámbitos concretos, como es el caso del pacto fiscal.
¿Cómo se puede implementar un nuevo contrato social?
Avanzar hacia un nuevo contrato social puede implicar un profundo replanteamiento de sus pilares fundacionales (por ejemplo, el actual proceso constitucional en Chile), o intentos más específicos para alcanzar un pacto concreto en áreas definidas de política pública (fiscal, ecológica y laboral, por ejemplo). Sea cual sea la naturaleza del ejercicio llevado a cabo, una lección aprendida de las experiencias pasadas es que la atención al proceso en sí mismo – el “cómo” – es fundamental para construir un consenso que sea justo, legítimo y duradero, especialmente en un contexto de alto descontento y espacio fiscal reducido como en ALC.
Cuatro principios fundamentales deben contribuir a guiar el proceso de formación de consensos.
En primer lugar, el proceso debe ser inclusivo. Esto significa conciliar diferentes intereses y hacer que todas las partes interesadas participen en el debate desde el principio. Un proceso inclusivo de elaboración de políticas puede favorecer una mayor vinculación, responsabilidad y confianza por parte de la ciudadanía, y una menor preocupación por las influencias indebidas. También puede favorecer reformas más sostenibles, dado el mayor compromiso político a lo largo del tiempo por parte de todas las partes interesadas. Finalmente, esto podría llevar a soluciones de política innovadoras para cuestiones complejas gracias a las ideas y recursos de los diferentes actores involucrados.
En segundo lugar, el contexto es importante. Los procesos participativos pueden fracasar si no están bien diseñados y adaptados al contexto. En el proceso de diseño e implementación de una reforma, es fundamental comenzar por evaluar el contexto socio-económico y político para comprender qué riesgos y oportunidades pueden surgir en ese proceso y cuál debe ser la secuencia adecuada (Naser, Williner y Sandoval, 2021).
En tercer lugar, es fundamental compensar a los más vulnerables y a los “perdedores” de una reforma, es decir, a aquellos que puedan sufrir de manera más clara los efectos negativos de una política pública. Las reformas pueden empeorar el bienestar de algunos antes de mejorarlo, y pueden dejar a ciertos grupos vulnerables en peor situación. Por eso es importante prever mecanismos claros de compensación para mitigar los posibles efectos distributivos de una reforma (Rodrik, 1996; OCDE, 2010).
En cuarto lugar, es esencial la comunicación basada sobre la evidencia que transmita la lógica y el impacto potencial de una reforma. En un contexto de discursos políticos polarizados y de aumento de la desinformación, el análisis basado en pruebas y la comunicación eficaz son fundamentales para arrojar luz sobre los beneficios de una reforma. Las evaluaciones independientes ex-ante y ex-post son importantes para generar evidencia (Worley, Bryan Pasquier y Canpolat, 2018).
Estos cuatro principios pueden resumirse en cuatro C: conciliar, contextualizar, compensar y comunicar, no necesariamente en ese orden. Adaptar e interpretar de manera adecuada la secuencia y la velocidad de estas etapas será fundamental para el éxito de las reformas. Por ejemplo, en el caso de la política fiscal, la secuencia de las medidas en materia de gasto, impuestos y gestión de la deuda pública es crucial para poder conciliar las necesidades de consolidación fiscal al tiempo que se financian las políticas de apoyo a los más vulnerables y se garantiza un amplio apoyo a las reformas (Nieto Parra, Orozco y Mora, 2021).
En general, el éxito de unas reformas puede ayudar a generar mayor grado de apoyo para futuras reformas. Los responsables de las políticas públicas pueden preferir agrupar las reformas en un paquete integral, de modo que los efectos negativos de una reforma para ciertos grupos se compensen con los efectos positivos de otras (Dayton-Johnson, Londoño y Nieto Parra, 2011).
Por último, para alcanzar un consenso, e incluso una vez logrado, las instituciones intermedias son fundamentales para garantizar la sostenibilidad a largo plazo de un nuevo contrato social. Las instituciones intermedias -como los partidos políticos, los sindicatos y las asociaciones- actúan como interlocutores entre los ciudadanos y el Estado, dando a los individuos la oportunidad de expresar sus demandas y favoreciendo que se pueda ejercer el control ciudadano y la exigencia de una mayor rendición de cuentas de las instituciones públicas (OCDE, 2021). Este diálogo bidireccional puede promover la cohesión social y favorecer una mejor comunicación que ayude en la implementación y posible ajuste de una reforma. Sin embargo, la pérdida de confianza en los partidos políticos en la región muestra las dificultades que han tenido estas instituciones intermedias para adaptarse a los nuevos tiempos mediar entre los ciudadanos y el Estado de manera efectiva, lo que puede dar lugar a una desvinculación cívica y una mayor desconfianza en estas instituciones. Reforzar el compromiso de las instituciones públicas con estos organismos intermedos ha de ser un área prioritaria de política pública para apuntalar la legitimidad y la elaboración de políticas inclusivas.
A la luz de estas consideraciones, el reto es colosal, y la región debe afrontarlo con ambición y determinación: la recuperación requerirá de una gran finesse en el proceso de las reformas, y la inacción no será la solución.
Referencias
Dayton-Johnson, J., J. Londoño y S. Nieto Parra (2011), «The Process of Reform in Latin America: A Review Essay», OECD Development Centre Working Papers, No. 304, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/5kg3mkvfcjxv-en.
Latinobarómetro (2021), Encuesta Latinobarómetro 2020 (base de datos), https://www.latinobarometro.org/latOnline.jsp.
Naser, A., A. Williner y C. Sandoval (2021), Participación ciudadana en los asuntos públicos: Un elemento estratégico para la Agenda 2030 y el gobierno abierto, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Santiago de Chile, https://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/46645/1/S2000907_es.pdf.
Nieto-Parra, S., R. Orozco y S. Mora (2021), «Política fiscal para impulsar la recuperación en América Latina: el «cuándo» y el «cómo» son claves», VOX LACEA, http://vox.lacea.org/?q=blog/fiscal_policy_latam
OCDE et al. (2021), Perspectivas Económicas de América Latina 2021: Avanzando juntos hacia una mejor recuperación, Ediciones OCDE, París, https://doi.org/10.1787/5fedabe5-en
OCDE (2021), Perspectivas del desarrollo mundial 2021: ¿De la protesta al progreso? , Ediciones OCDE, París, https://doi.org/10.1787/405e4c32-en
OCDE (2016), The Productivity-Inclusivenness Nexus, Reunión del Consejo de la OCDE a nivel ministerial, https://www.oecd.org/economy/The-productivity-inclusiveness-nexus.pdf.
OCDE (2010), Making Reform Happen: Lessons from OECD Countries, OECD Publishing, París, https://doi.org/10.1787/9789264086296-en.
Rodrik, D. (1996), «Understanding Economic Policy Reform», Journal of Economic Literature, Vol. 34/1, pp. 9-41, https://www.jstor.org/stable/2729408.
Worley, H., S. Bryan Pasquier y E. Canpolat (2018), «Designing Communication Campaigns for Energy Subsidy Reform», ESRAF Good Practice Note 10, ESMAP Paper, Banco Mundial, Washington, D.C.
