La contaminación del aire puede generar efectos muy graves en la salud: desde ataques de asma hasta muertes prematuras en niños y adultos mayores. En el contexto internacional, México está entre los países con mayor contaminación del aire en América Latina. Una alternativa para mejorar la calidad del aire es regular el tipo de tecnologías que utilizan las fábricas. Sin embargo, estas políticas ambientales no actúan aisladamente: cada sector regulado es diferente y cuenta con características tecnológicas distintas. Por lo tanto, políticas uniformes ―que no consideren la variedad de las empresas reguladas― pueden traer consecuencias inesperadas y, algunas veces, afectar a las localidades más pobres.
Un problema específico de estas políticas ambientales es la “regulación ambiental incompleta”, que sólo regula una de las fuentes contaminantes de las empresas y no otras. Cuando existe una regulación incompleta, las empresas pueden sustituir sus insumos o la localización de su producción, lo cual puede cambiar la distribución espacial de la contaminación. Por ejemplo, Hanna (2010) demuestra que las empresas reguladas por la “Clean Air Act” en Estados Unidos aumentaron su producción en el extranjero a raíz de la regulación. En el mismo sentido, Gibson (2019) encuentra que las empresas localizadas en condados con mayor regulación ambiental aumentaron su producción en condados con menores regulaciones ambientales en Estados Unidos.
Entender las decisiones económicas de las empresas a raíz de las políticas ambientales es importante para evaluar la efectividad de la regulación ambiental, calcular costos y beneficios de éstas y entender qué poblaciones pueden beneficiarse por la disminución de contaminación. En este contexto, mi investigación analiza los efectos de la regulación ambiental incompleta en el sector azucarero en México. En específico, estudio la introducción de la NOM-085-SEMARNAT-2011 en el 2014-2015 con el objetivo de disminuir la contaminación en la industria mexicana y que establece los niveles máximos de emisión de los equipos de combustión que utilizan combustibles convencionales
El sector azucarero es un buen ejemplo para entender las consecuencias de la regulación incompleta dada la introducción de la nueva norma, por al menos dos motivos. En primer lugar, es una industria importante para la economía del centro y sur del país. De acuerdo con el Comité Nacional para el Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar, CONADESUCA, México es el sexto exportador de azúcar a nivel mundial. Asimismo, el corte de caña y producción de azúcar emplea alrededor de 440,000 trabajadores. Sin embargo, es altamente contaminante en sus dos procesos de producción: el campo y los ingenios. De igual forma, ambos están integrados para producir azúcar. En segundo lugar, los límites permisibles sólo afectan a la contaminación en fábrica, en este caso los ingenios. La cosecha de caña en campo tiene dos modalidades: manual y mecánica. La cosecha manual se caracteriza por incendios controlados que ayudan a limpiar la caña y realizar el corte manual de manera más rápida, dado que los trabajadores requieren menos esfuerzo cuando la caña está quemada. La cosecha mecánica o en verde requiere cortadoras automáticas y en la mayoría de los casos, no requiere quema. Sin embargo, al usar la cosecha mecánica, la caña de azúcar debe pasar por un proceso adicional de limpieza en los ingenios. Por lo tanto, la NOM-085 resultó ser una “regulación incompleta” para el sector azucarero dado que los productores pueden sustituir un proceso por otro. Limpiar la caña en el campo con quema controlada (no regulado) o en el ingenio (regulado).
Figura 1: extensión territorial de la industria azucarera
Fuente: elaboración propia con datos de la NASA e INEGI. Los datos de los incendios por quema de caña obtenidos por medio del programa VIIRS de la NASA. Los datos de la localización de los ingenios se obtuvieron de INEGI con el DENUE.
En esta investigación se utilizaron datos satelitales de incendios, contaminación y uso de suelo, así como datos administrativos con información sobre el uso de insumos y producción total a nivel ingenio durante el periodo del 2012-2017. Las reglas del programa permiten estimar un modelo de diferencia en diferencias. Es decir, se compara la contaminación causada por un grupo de ingenios afectado por la regulación (ingenios que utilizan principalmente petróleo y sus derivados) con un grupo que estuvo exento de la regulación (ingenios que utilizan bioenergéticos), antes y después del programa.
Los resultados indican que los nuevos límites de contaminación disminuyeron la contaminación en 3% en las áreas cercanas a los ingenios. En comparación, los incendios en campo aumentaron 10 y 13%, lo cual se tradujo en un aumento de contaminación del 6% en las áreas cercanas a los campos de caña de azúcar. Estos resultados son robustos a diversas especificaciones y se comparan con otros incendios en áreas no agrícolas. El aumento en incendios y contaminación se confirma cuando analizo el tipo de insumos que usan los ingenios. En particular, se encuentra que los ingenios aumentan tanto el número de trabajadores dedicados al corte manual y el total de caña cortada manualmente. Finalmente, la investigación analiza si el aumento de contaminación se concentra en las áreas más pobres. Dado que los campos cañeros se localizan cerca de localidades rurales, mis resultados indican que las comunidades con mayor índice de marginación experimentan un mayor incremento en su contaminación comparado con aquellas localidades con menores índices de marginación de la CONAPO. En específico, encuentro que la contaminación en las áreas con índices “Alto” y “Muy Alto” aumentan en 27% comparado con la contaminación antes de la norma.
México ha realizado varios esfuerzos en materia de política pública para mejorar la calidad del medio ambiente. Los resultados de esta investigación son relevantes porque permiten identificar qué mecanismos de adaptación pueden realizar las empresas cuando políticas ambientales no consideran todas las fuentes de contaminación en algunos sectores. Asimismo, este estudio identifica algunas de las fuentes de contaminación en localidades rurales y sus efectos en las poblaciones más vulnerables, que no han sido tan estudiadas como otras áreas metropolitanas. Finalmente, analizar qué poblaciones pueden ser más afectadas por políticas ambientales puede proporcionar información sobre los costos de la contaminación y posibles alternativas para aliviar las consecuencias negativas, especialmente para poblaciones vulnerables.
Referencias
Gibson, M. (2019). Regulation-induced pollution substitution. Review of Economics and Statistics, 101(5), 827-840.
Hanna, R. (2010). US environmental regulation and FDI: evidence from a panel of US-based multinational firms. American Economic Journal: Applied Economics, 2(3), 158-89.
