Evaluación de programas para la estabilización socioeconómica de las víctimas del conflicto armado en Colombia: Familias en su Tierra y la Estrategia UNIDOS

Por Jorge Higinio Maldonado[1] y Viviana Leon Jurado[2]

En Colombia, cerca de nueve millones de personas se encuentran inscritas en el Registro Único de Víctimas (RUV), de las cuales, 85% corresponden a víctimas de desplazamiento forzado. Tras la firma del Acuerdo de Paz en 2016, en el que la reparación integral se configura como un elemento relevante dentro de la agenda pública, la búsqueda de estrategias efectivas de atención a las víctimas del conflicto surge como un asunto fundamental dentro de las prioridades de política pública.

Esta coyuntura tiene como consecuencia natural la confluencia de diferentes intervenciones, tanto de protección social como desarrollo productivo, sobre los hogares víctimas del conflicto. En la práctica, se esperaría que la convergencia de programas en un mismo hogar generara –por lo menos- efectos acumulativos en su bienestar o, en el mejor de los casos, que los efectos agregados fueran superiores a la suma de los efectos que se generarían de manera independiente con cada intervención. De darse este fenómeno, que llamaremos sinergias, sería razonable promover la articulación de programas, de forma que se atienda de manera integral y más efectiva a la población víctima del conflicto armado[3].

Dentro de la oferta de programas del estado colombiano, una de las intervenciones que busca estabilizar socioeconómicamente a los hogares que han sufrido de desplazamiento forzado y que se encuentran en un proceso de retorno o reubicación es el programa Familias en su Tierra (FEST), implementado por el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social. Por otra  parte, la Estrategia UNIDOS, una iniciativa de carácter nacional, liderada también por Prosperidad Social, con el concurso de las gobernaciones, alcaldías y las entidades locales de todo el país, busca asegurar que los hogares más pobres y vulnerables puedan superar las condiciones que los mantienen en la pobreza y consoliden sus capacidades para el desarrollo y el ejercicio de sus derechos, constituyéndose en el puente de articulación que acerca la oferta social del Estado a los hogares.

En este contexto, el Centro de Estudios sobre Desarrollo Económico, CEDE, de la Universidad de los Andes, llevó a cabo una evaluación de las sinergias y complementariedades entre la Estrategia UNIDOS (intervención de protección social) y el programa de desarrollo productivo rural Familias en Su Tierra (FEST).

Para el desarrollo de este estudio se implementó una evaluación de impacto a través de la metodología de “Emparejamiento”. Con este tipo de evaluación se busca identificar los efectos generados directamente por FEST, por UNIDOS o por las dos intervenciones de manera simultánea. En términos prácticos, se realiza una comparación entre el grupo de personas que recibieron la o las intervenciones (grupo de tratados) y un grupo de personas que no recibieron el programa pero que son muy similares a los que sí lo hicieron (grupo de control). Específicamente, se compararon hogares que habían recibido FEST o UNIDOS con hogares que no habían recibido ninguna de estas intervenciones, pero que guardaban semejanza con los hogares que sí fueron atendidos. De manera complementaria, y con el objetivo de entender con mayor profundidad los hallazgos cuantitativos, se realizó un ejercicio cualitativo, en el que se llevaron a cabo entrevistas semi-estructuradas a participantes de las dos intervenciones[4].

Para determinar la existencia o no de las sinergias y complementariedades se analizaron primero los efectos de FEST y UNIDOS de forma separada, y posteriormente, de la intervención conjunta de los dos programas (FEST+UNIDOS).

En la implementación, FEST cuenta con cinco componentes: 1) Fortalecimiento del capital humano y social, con un Plan de Vida Familiar y comités y/o asambleas comunitarias; 2) Seguridad alimentaria, con un incentivo monetario para construir una huerta casera; 3) Proyecto productivo, a través de la entrega de una transferencia monetaria para el fortalecimiento o creación de unidades productivas; 4) Hábitat y habitabilidad, con un apoyo monetario para efectuar mejoras en la vivienda y 5) Proyectos comunitarios, en los cuales los participantes identifican alguna necesidad de la comunidad y reciben un monto de dinero para resolver dicha necesidad. Los resultados de FEST sugieren que el programa generó efectos directos y positivos en algunas variables de tipo productivo. En particular, se incrementó la dedicación diaria de los hogares en actividades productivas adicionales a la actividad primaria, así como la tenencia de especies menores. Si bien no se observaron de manera cuantitativa efectos en el reporte de los ingresos agropecuarios, el trabajo cualitativo brindó información acerca del efecto positivo de FEST en la consolidación económica de los emprendimientos. También se encontraron efectos positivos en las variables de seguridad alimentaria, relacionados con la implementación de las huertas caseras.

Así mismo, se encontró que el programa mejoró la percepción de bienestar de los participantes, gracias a mejoras en la alimentación y la puesta en marcha de un negocio propio. De acuerdo a las entrevistas, la sensación de independencia proporcionada por el fortalecimiento o inicio de una actividad productiva fue un aspecto que jugó un papel importante en la percepción de bienestar de los participantes: “Con familias en su Tierra volví a soñar”, “[Este programa] multiplicó los ánimos para trabajar”.

La Estrategia UNIDOS no entrega bienes y servicios de manera directa, ya que solo lo hace a través de la oferta institucional que acerca a los hogares. La Estrategia, además, ofrece formación en tópicos como hábitos saludables y educación financiera, así como un acompañamiento por parte de los co-gestores del programa en términos de cumplimiento de metas establecidas en el plan familiar. En el análisis cualitativo se observó un mejoramiento en la percepción de bienestar de los hogares, que estaría relacionado con el acompañamiento familiar que pudo haber fortalecido la capacidad de los hogares para plantearse metas y desarrollar acciones para alcanzarlas.

Al observar los efectos de las dos intervenciones de manera simultánea se encuentran dos tipos de sinergias o complementariedades: 1) un efecto secuencial, donde UNIDOS se posiciona como una condición inicial para ingresar a FEST, lo cual estaría indicando el papel articulador de la Estrategia con este y con otros programas; y 2) un efecto sincrónico, donde UNIDOS podría estar catalizando impactos en variables particulares, a través del acompañamiento familiar y el trabajo comunitario.

Con respecto al efecto secuencial, de acuerdo a los relatos de los participantes en las entrevistas, UNIDOS en su papel de articulador de la oferta social de programas, se posicionó como el puente que le permite a los hogares acceder a y ser beneficiarios de FEST, y así, de manera indirecta, generar efectos positivos en la esfera productiva de los hogares. Por otra parte, el efecto sincrónico se observó principalmente en dimensiones asociadas a la seguridad alimentaria, el bienestar y el capital social de los hogares. En particular, resultó esencial contar con la disponibilidad de alimentos en el hogar, provista por FEST, y el conocimiento sobre hábitos saludables de alimentación, impartido por los co-gestores de UNIDOS, lo que permitió un mejor uso de la huerta casera y su permanencia en el tiempo. En términos de la percepción de bienestar de los hogares, se encuentra que FEST favorece una visión más positiva gracias al fortalecimiento del emprendimiento productivo y UNIDOS potencia el efecto haciendo que los hogares se planteen metas y logros en el tiempo. Con respecto al capital social, se encuentran efectos tanto desde el análisis cuantitativo como del cualitativo, en tanto los dos programas pudieron afectar de manera positiva la percepción de trabajo conjunto, apoyo y solidaridad entre los participantes, a través de los proyectos comunitarios de FEST, y los encuentros y promoción de la formación de organizaciones sociales de UNIDOS.

El análisis muestra también que existen varios factores externos a las intervenciones que pueden afectar el éxito de su implementación y que deberían ser contemplados desde el diseño mismo de los programas. Encontramos que la mayoría de los entrevistados del análisis cualitativo no cuentan con tierra propia; esta situación obliga a los campesinos a arrendar la tierra para desarrollar sus proyectos productivos, lo cual, de acuerdo a su percepción, les genera inestabilidad en la producción y les impide planear a largo plazo. Adicionalmente, cuando la focalización de los programas se hace siguiendo un enfoque territorial, esta situación con la tenencia de la tierra genera el riesgo de que potenciales beneficiarios sean excluidos del programa, porque en el momento de la convocatoria sus actividades se implementaban en una vereda diferente a la focalizada o por no tener acceso a tierra propia para desarrollar sus actividades. Por otra parte, aunque es reconocido el papel que juegan los factores climáticos en los resultados de los proyectos productivos rurales, los diseños –o la implementación- de este tipo de intervenciones aun no los considera de una manera efectiva; por ejemplo, los desembolsos deberían programarse para los momentos apropiados climáticamente para la siembra y no depender de procesos burocráticos que obliguen a realizar inversiones en momentos inadecuados, que aumentan la probabilidad de fracaso. Así mismo, las intervenciones productivas deberían complementarse con medidas adaptativas de tipo estructural, como la provisión de sistemas de riego o drenaje, que permitan afrontar situaciones extremas (como sequías o inundaciones). Otras herramientas como el diseño e implementación de seguros contra eventos climáticos adversos podrían tener un efecto amortiguador en los procesos de estabilización socioeconómica de los hogares. Por otro lado, la ausencia de bienes públicos claves para el proceso de comercialización, como carreteras en buen estado o el acceso a energía eléctrica, limitan los beneficios que las unidades productivas podrían alcanzar con el apoyo de las intervenciones.

En términos generales, estos resultados sugieren que UNIDOS tiene todo el potencial de desarrollar un rol de acercamiento a la oferta social del Estado, mientras FEST (así como otros programas de desarrollo productivo rural) contribuye a la estabilización socioeconómica de las víctimas de desplazamiento forzado. Los resultados de este estudio aportan a la discusión sobre la relevancia de considerar la pertinencia de articular algunos programas orientados a la reparación integral de las víctimas del conflicto, en un contexto donde ellas puedan ser sujetas a múltiples intervenciones.  Más allá de que los programas puedan potenciar sus efectos entre sí, es clave que la articulación entre programas y entidades también se conciba en términos de diagnósticos, uso compartido de bases de datos y recursos, la temporalidad de la implementación y de los alcances de cada uno de los programas implementados en un mismo territorio, tanto a nivel central como local.

[1] Profesor asociado de la Facultad de Economía, Universidad de los Andes. Bogotá, Colombia. jmaldona@uniandes.edu.co

[2] Economista junior de la Facultad de Economía, Universidad de los Andes. Bogota, Colombia. dv.leon10@uniandes.edu.co

[3] Ejemplos de investigaciones en esta línea incluyen el Proyecto Transferencias Monetarias Condicionadas y Desarrollo Rural en América Latina (www.sinergiasrurales.info), desarrollado por el Centro de Estudios Sobre Desarrollo Económico (CEDE) de la Universidad de los Andes y el proyecto Protection to Production del Fondo Internacional para la Alimentación y la Agricultura (FAO).

[4] Los resultados del estudio cualitativo se pueden encontrar en los Documentos CEDE de la Facultad de Economía de la Universidad de los Andes. 2019-17. https://economia.uniandes.edu.co/component/booklibrary/478/view/46/Documentos%20CEDE/1197/analisis-cualitativo-de-sinergias-entre-estrategias-de-proteccion-social-y-de-desarrollo-productivo-el-papel-de-la-estrategia-unidos-y-familias-en-accion-en-el-marco-del-programa-familias-en-su-tierr.