La firma del acuerdo de libre comercio con la UE ofrece la posibilidad de potenciar significativamente la inserción internacional de los países miembros del Mercosur (especialmente de Argentina y Brasil, que son los más cerrados), a la vez de revivir un comercio declinante dentro del propio Mercosur. El acuerdo aún debe pasar por el proceso de ratificación parlamentaria de los países miembros de ambos bloques, a la vez que su impacto final dependerá de la implementación de reformas complementarias. Por ello la evaluación que se puede hacer ahora es sólo de su impacto potencial.
Impactos esperados
El acuerdo ofrece el potencial de gran creación de comercio. Esta creación se daría por el acceso preferencial al mercado de importaciones del Mercosur a proveedores europeos más eficientes que sus contrapartes regionales, y por el acceso preferencial al mercado europeo de bienes y servicios (especialmente, pero no exclusivamente, para el agro) para las exportaciones regionales.
La creación de comercio será mayor mientras más alta sea la protección inicial y más lejanos los costos de oportunidad en la producción entre los miembros. En este sentido, los países del Mercosur (particularmente Brasil y Argentina) parten de estar entre las economías más cerradas del mundo. Ferraz et al (2018) estiman los grados de apertura (comercio en relación al PIB) previstos para Argentina y Brasil en función de sus tamaños, distancias y grado de desarrollo para 2011-2016. Encuentran que Argentina y Brasil deberían haber estado comerciando respectivamente casi 70% y 56% de sus PIBs, cuando en la realidad solo comerciaban menos de 30% y 25% de sus productos.
Estos bajos niveles de comercio no sorprenden en función de sus altos niveles de arancel externo común (entre 13 y 14%, cuadruplica al de países comparables; y con picos superiores a 30% en algunos sectores manufactureros). El cierre de estas economías se potencia además por el uso de barreras para-arancelarias, abuso del anti-dumping, obstáculos técnicos al comercio y otras barreras regulatorias. Ferraz et al (2018) estiman la protección implícita en el comercio bilateral de Brasil usando ecuaciones de gravedad y encuentran que tiene la protección más elevada entre un grupo representativo de países desarrollados y en desarrollo. Banco Mundial (2018) estimaba que las medidas no arancelarias de Argentina en 2016 generaban efectos similares a los de contar con un arancel promedio de hasta el 34 %.
El cierre al comercio se da no sólo con respecto a terceros países sino además dentro del propio Mercosur. El comercio intra-Mercosur representó apenas 13% del comercio total de sus miembros entre 2003 y 2017 según datos de UNCTAD, en tanto que el comercio intra-zona alcanzó al 65% del total en el caso de la UE. El cierre intra-Mercosur es igualmente atribuible a la plétora de barreras no arancelarias y falta de armonización regulatoria intra-bloque (Ferraz et al, 2018).
Tomando este punto de partida, el acuerdo generaría grandes ganancias de eficiencia tanto por el lado de la producción, como del consumo y por mejores términos del intercambio. El acceso preferencial al mercado europeo, sobre todo en el sector agrícola, generaría ganancias significativas adicionales de términos de intercambio. Brasil enfrenta un arancel promedio simple agrícola de 33%, y ponderado de 14%, en la Unión Europea, muy superior al que enfrentan otros países en desarrollo. Argentina enfrenta restricciones similares.[1] Además de las medidas arancelarias la UE restringe el comercio con cuotas y medidas no arancelarias.
La ganancia más importante probablemente venga de los menores costos de transacción que supondrán la armonización regulatoria y reconocimiento mutuo de certificaciones, que reduzcan los costos logísticos y los costos fijos asociados al cumplimiento con los requerimientos de calidad externa, los reglamentos técnicos del comercio y las barreras sanitarias y fitosanitarias.[2] La rebaja de estos costos fijos es crítica para el ingreso de PYMEs al mercado exportador. Igualmente significativo es que permitirá avanzar en la armonización regulatoria dentro del Mercosur, que hoy es quizás la principal barrera al comercio intrarregional.
Algunos autores han estimado los impactos de distintas variantes del acuerdo comercial con la UE usando modelos de equilibrio general computable. Banco Mundial (2018) estima el impacto de un acuerdo relativamente parecido al firmado, pero más ambicioso en términos de plazos y reducción arancelaria y para-arancelaria. Encuentran que el acuerdo aumentaría las exportaciones de Argentina a la UE en un 80 %, respecto de los valores de referencia, para 2030, logrando más impacto que estrategias de liberalización unilateral (las importaciones desde la UE crecerían 50% con respecto a los valores de referencia). Además estiman que el comercio entre Argentina y el resto del Mercosur también crecería, aunque en menor medida, a través de la reducción de barreras no arancelarias. El acuerdo tendría impactos positivos en los sectores agroalimentarios (especialmente soja y carnes), y desfavorables sobre autopartes, calzados y farmacéuticos (que fue excluido del acuerdo firmado), en tanto que se expandiría la producción en el sector automotor. Los sectores que se estiman más perjudicados han recibido cronogramas de liberalización más gradual o incluso han sido excluidos del acuerdo (como farmacéuticos). El impacto estimado sobre el bienestar agregado es positivo.
Ferraz et al (2018) encuentran resultados similares para el caso de Brasil, encontrando que los mayores impactos positivos se darían para productos de origen animal (especialmente porcinos), otro material de transporte (EMBRAER), cueros, frutas y verduras, y otros primarios, pero también para otras manufacturas como en equipo electrónico, en tanto que los sectores que más sufrirían la competencia externa son textiles e indumentaria y maquinaria y equipos (que justamente fueron incluidos en la lista de productos sensibles que enfrentan una liberalización más gradual).[3]
Estas evaluaciones subestiman los beneficios del acuerdo en la medida en que la mayoría de las restricciones para-arancelarias, técnicas y regulatorias al comercio suponen un costo fijo a las empresas exportadoras que deja fuera de los mercados internacionales a las empresas más pequeñas e inicialmente menos productivas, privando de las ganancias de productividad asociadas al learning-by-exporting.[4] Esta es una de las principales patologías del comercio de Argentina y Brasil. En ambos países hay muchas menos empresas exportadoras que en países comparadores, son más grandes, más productivas y sobreviven más tiempo (Ferraz et al 2018, Arenas et al, 2019). La baja rotación exportadora denota baja experimentación en descubrir capacidades de cumplir con demandas de calidad externa, lo que contribuye negativamente a la productividad. La armonización regulatoria en el marco del acuerdo, incluyendo un avance hacia el reconocimiento mutuo de estándares y certificaciones, contribuiría a reducir estos costos fijos y favorecer una mayor dinámica exportadora. Por otro lado, los modelos de equilibrio general computable no incluyen de modo explícito los costos de ajuste, lo que tiende a sobreestimar el impacto positivo de los acuerdos.
Existe una amplia literatura empírica que respalda el efecto positivo de acuerdos comerciales preferenciales profundos sobre la inserción en CGV (Blyde et al 2013, Hayakawa & Yamashita 2011, Orefice & Rocha 2011, Johnson y Noguera 2012). En esta línea, otro beneficio potencial del acuerdo es permitir aumentar la hoy escasa inserción en cadenas globales de valor (CGV). Por ejemplo, el contenido de insumos importados en las exportaciones manufactureras de Brasil y Argentina es muy bajo en comparación internacional (11% y 15%, respectivamente, contra 37% para México y 30% para Chile, según revelan datos de OECD-WTO). La participación es más fuerte por el lado de uso de insumos exportados (principalmente de origen primario) por los países del Mercosur en las exportaciones de otros países, pero aún así es baja internacionalmente. La participación en cadenas de valor dentro del Mercosur es más insignificante aún.[5]
El acuerdo con la UE, al reducir las barreras al movimiento transfronterizo del bien en distintas etapas de elaboración, y al facilitar, vía la armonización de regulación de inversiones, la llegada de inversión extranjera directa que potencie la inserción en estas cadenas.[6] Es particularmente relevante que el acuerdo supone reducir sustancialmente las barreras al comercio en insumos intermedios y bienes de capital, lo que es crítico para la inserción en CGV. La armonización de tratamiento de inversiones extranjeras también es clave porque el número de filiales “verticales” que operan en la Argentina es bajo, lo cual sugiere una escasa integración en las redes de producción gobernadas por multinacionales (Blyde, 2014).
Ferraz et al (2014), estiman el impacto de un acuerdo Mercosur UE sobre la participación brasileña en comercio de especialización vertical por medio de un modelo de equilibrio general computable, simulando un recorte hipotético de 100% en los aranceles y cuotas bilaterales de comercio entre los países de ambos bloques. Encuentran que la UE aumentaría su participación en el contenido importado de las exportaciones de manufactureras brasileñas de 24% a 32%. Y que además el total de insumos intermedios exportados por la industria brasileña que son incorporados a exportaciones de la UE al resto del mundo aumentaría de 32% para 37%.
Para reforzar este resultado, resulta de utilidad considerar la evaluación ex – post del impacto del NAFTA sobre la inserción de México en CGV. Caliendo y Parra (2015) estiman que el NAFTA incrementó 118% el comercio intra-bloque total para México, y que aumentó la especialización sectorial de sus exportaciones. El sector manufacturero más orientado a exportaciones (maquinaria eléctrica) pasó de representar un quinto de las exportaciones totales antes del NAFTA a un tercio después. Otros sectores manufactureros con gran expansión exportadora asociada al NAFTA fueron textiles y la industria automotriz. La reducción arancelaria que facilitó la desintegración vertical y el comercio en insumos intermedios dentro del bloque fue clave para este resultado.
Cuando se discutía NAFTA, en México había fervientes opositores que argumentaban que todo México se iba a transformar en un productor de bienes primarios y de maquilas, y que las manufacturas de Estados Unidos iban a acabar con la industria local. La realidad muestra que con el NAFTA se dio una expansión explosiva de Monterrey y de varios otros centros industriales, se acrecentaron las grandes industrias, muchas de ellas para producir lo que antes decían que iban a importar, y México se transformó en una potencia exportadora de manufacturas. A tal punto fue que Mexico se transformó en un competidor con China para atraer inversiones cuyo destino sería exportar a los Estados Unidos. A partir de esa explosión industrial el gobierno mexicano empezó a diversificar sus acuerdos comerciales para empezar a exportar a otros destinos.
La integración comercial del Mercosur con la UE puede desplazar a algunas empresas y actividades manufactureras al final del proceso de desgravación, pero ofrece la oportunidad de una reconfiguración competitiva y especialización del sector industrial que lo haga crecer. Por ejemplo, los mismos desafíos que se plantean hay para la industria local los «sufrieron» la península Ibérica y Europa Central. Seat producía vehículos de baja calidad y competitividad en la España protegida pero, de a poco, tras la integración a la UE, VolksWagen la reconvirtió y se transformó en un competidor global en mercados demandantes del segmento de calidad/precio que atendían (países de ingresos medio-altos y medios). Otro caso similar es el de Volkswagen en México (ver Gabor, 2014), que se convirtió en un centro de producción global de ciertos modelos tras el NAFTA. En el caso de Argentina podemos pensar en los casos de las cajas de cambio de Volkswagen o las válvulas de motores de combustión interna de Edival y Basso como ejemplos de inserción en CGV que se potenciarían, pero no serían los únicos. Y no necesariamente Argentina se especializaría en ciertos insumos intermedios, sino que puede hacerlo en productos finales diferenciados con gran escala, como en caso exitoso de las exportaciones de Amarok y Hilux, ya sea tanto en el ámbito del mercado ampliado como a partir de decisiones de casas matrices de reubicación de producción para exportar al mundo (facilitada por el acceso al mercado de los países del Mercosur).
Otro punto importante es que el acuerdo también promoverá mayor innovación vía acceso a flujos de conocimiento tecnológico incorporado en importaciones e inversiones provenientes de países avanzados (Keller, 2004), al tiempo que la mayor competencia y el mayor tamaño de mercado incentivarían una mayor innovación. Uno de los principales desafíos que viene enfrentando la Argentina ha sido su cierre al comercio con países avanzados en los últimos 40 años, período durante el cual el conocimiento tecnológico se volvió global, y transmitido a través del comercio y las inversiones (Sánchez y Butler, 2009).
Reflexiones finales
En esta nota se han analizado las ganancias potenciales del acuerdo comercial entre el Mercosur y la Unión Europea, vía creación de comercio, inserción en cadenas globales de valor y reconversión exportadora industrial. La firma del acuerdo con la UE debería servir además como lock-in para una agenda de mayor liberalización del comercio en la región y para la realización de reformas complementarias (laboral, tributaria, infraestructura de calidad, financiamiento de comercio, ley de quiebras, facilitación del comercio) que potencien sus beneficios. Quedan para otra nota otros puntos clave como la economía política del acuerdo, donde las preguntas son si las exclusiones que lo hacen factible llevan a creación o desviación de comercio (Grossman y Helpman, 1993), y si la armonización regulatoria que reduce costos transaccionales corre riego de captura por parte de bancos internacionales y empresas multinacionales (Rodrik, 2018). Mi hipótesis es que, partiendo de niveles de protección iniciales tan elevados como los que tienen los países del Mercosur, junto con la prácticamente inexistente armonización regulatoria intra-bloque, los riesgos de que cuestiones de economía política eliminen las ganancias esperadas del acuerdo son muy bajas. El otro punto clave que queda pendiente de discusión para otra nota es la agenda de reconversión de empresas y empleos en los sectores sensibles, y las redes de seguridad social y programas de reentrenamiento deseables.
Bibliografía
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Caliendo, L., y F. Parro (2015), “Estimates of the Trade and Welfare Effects of NAFTA,” Review of Economic Studies (2015) 82, 1–44.
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Hayakawa, K., Yamashita, N. 2011. The Role of Preferential Trade Agreements (PTAs) in Facilitating Global Production Networks. IDE Discussion paper No. 280.
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Gabor, T. (2014), “ECONOMIC COOPERATION WITHIN GLOBAL VALUE CHAINS AMONG CEE AND LAC COUTRIES Example of the Volkswagen Group – case study of the Audi Motor Hungaria Kft,” MTA Közgazdaság- és Regionális Tudományi Kutatóközpont Világgazdasági Intézet Kihívások, 207. sz., February.
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[1] Los países de la UE imponen picos arancelarios que alcanzan el 104% para productos animales y el 157% para frutas.
[2] Disdier et al (2015) estiman una ecuación de gravedad para testear si, como resultado de acuerdos “profundos” de comercio Norte-Sur que involucran armonización de estándares (convergiendo a los del Norte), aumenta el comercio de los países del Sur con los del Norte. Encuentran fuerte respaldo empírico a esta hipótesis.
[3] Ferraz et al (2018) usan una versión dinámica del GTAP para evaluar el impacto de un acuerdo Mercosur-UE para Brasil, considerando la reducción de aranceles de importación y la flexibilización de cuotas para agricultura relativamente similar a la acordada, aunque más ambiciosa, así como la reducción de barreras no arancelarias en un 20% y de las barreras portuarias en 10% (para lo cual estiman sus equivalentes arancelarios).
[4] Ver Crespi et al (2008) para evidencia sobre learning-by-exporting.
[5] Ferraz et al (2018) estiman que la “reflexión” (reexportación de un insumo intermédio importado hacia el país de origen) y el redireccionamento (reexportación del insumo intermedio importado hacia terceros países) del comercio del Mercosur son relativamente bajos en comparación con otros bloques regionales. Por ejemplo, de cada 100 dólares exportados desde Brasil a Argentina, solamente 32,80 dólares son redirecionados hacia otros países, de los cuales apenas 5,5 dólares vuelven a Brasil (reflexión), incorporados en los productos exportados por Argentina. Estos números palidecen frente al NAFTA, cuya reflexión es de cerca de 20%, y el redireccionamento de la cadena europea que, em el caso de las exportaciones de Alemania a la República Checa, llega a 48% (con la reflexión incluída).
[6] Baldwin et al (2013) proponen que los acuerdos comerciales favorecen mayor integración en las CGV por los siguientes canales posibles: 1) reducción de aranceles y 2) establecimiento de disciplinas comunes (integración profunda) en inversiones, servicios, eliminación de barreras no arancelarias y facilitación del comercio.
