Con pragmatismo encomiable, el gobierno propuso que el 4% de cotización adicional para pensiones sea administrado por un organismo público. Este anuncio, sumado al compromiso de aumentar los elementos solidarios de la reforma, destrabaron la votación del proyecto. Ahora hay que darle cuerpo a estas propuestas.
Rápidamente, surgieron opiniones de cómo debería administrarse el 4%. Muchas, tan apasionadas como livianas. Reacciones que reflejan posturas ideológicas y grandes certezas, pero que, sin embargo, no se hacen cargo ni del diseño, ni de la factibilidad técnica y política, necesarias para implementarlas.
Dado que la administración de este 4% debe coexistir con el sistema de AFP, enfrentamos una serie de restricciones y dificultades. Incluso los voceros del gobierno cayeron en algunas contradicciones al describir cómo funcionaría el llamado “ente público”, lo que obligó al Ministro Monckeberg a precisar sus contornos.
Hay diseños que parecen intuitivos, pero que, si somos rigurosos, veremos que invitan a que el diablo meta su cola. Híbridos que generan más problemas que soluciones.
Si las AFP no van a administrar el 4%, lo mejor, como veremos, es un administrador público segregado que tenga un objetivo preciso.
Libertad y competencia
Una demanda repetida —cosa de ver twitter— es que las personas puedan escoger quién administra el 4%, algo parecido a que exista portabilidad, como si fuera un fondo mutuo o un celular.
Es un mínimo de libertad, argumentan con entusiasmo. Además, ayudaría a la competencia (como si no existiera entre las AFP).
Esta demanda, intuitiva y con cierta carga moral, choca, sin embargo, con el principio básico que rige el sistema de pensiones: a las personas se le obliga a ahorrar contra su voluntad. La libertad queda supeditada a un bien superior, la seguridad social. Por lo tanto, la pregunta es si acaso la libertad de elegir al administrador de ese 4% será un aporte para alcanzar ese bien superior.
También es extraño que la libertad de elección sea tan importante en este ámbito, pero no en otros. Existe un administrador único del seguro de cesantía y el 80% de los chilenos sólo puede acceder a Fonasa. Hay casos en que sacrificamos algo de libertad por objetivos más importantes.
Pero incluso suponiendo que sea preferible que las personas escojan entre el administrador público y las AFP, hay dificultades que hacen esto inviable. A no ser, como veremos, que el ente público sea una AFP estatal.
De partida, sería impensable que las personas escojan quién administra el 4% pero no puedan escoger también quién administra el 10% que hoy está en AFPs. Se aplican los mismos principios de libertad y, además, es la única manera de tener una competencia pareja.
Si los distintos administradores, privados y público, van a competir, deben hacerlo bajo las mismas reglas, en una misma cancha. La forma del cobro, el régimen de inversiones, el encaje, entre otros, deben ser iguales. Es decir, habría que constituir otra AFP.
La conclusión, por lo tanto, es clara: o una AFP estatal que compite con las mismas reglas de las otras AFP (con oficinas, publicidad, cierta rentabilidad para su capital, e incluso alguna fiesta en Cancún para la fuerza de ventas); o un administrador segregado, que no compite con las AFP y tiene el objetivo de maximizar pensiones con un riesgo acotado.
Un híbrido sólo traerá problemas: Competencia desleal, riesgos de flujos abruptos de dinero y gastos innecesarios.
¡Estatal, estatal!
Los apasionados del otro lado del espectro ideológico demandan que el ente público sea “de verdad estatal”. La sola idea de que se subcontrate la administración de un portafolio levantó críticas.
A la luz del derecho administrativo no es clara la diferencia entre un órgano estatal y uno público. El tema en discusión, sin embargo, parece ser otro.
Algunos, de fe ciega en el Estado, quisieran ver a un grupo de empleados públicos poderosos manejando el 4%. Podrían, teóricamente, sacarle gran rendimiento, ayudar al crecimiento del país apostando por sectores de “mayor valor agregado”, e incluso hacer algunas obras sociales.
Esta descripción, algo exagerada, comparte un problema insoluble con otros menos caricaturescos: ser una entidad estatal no garantiza buenas decisiones; como el Estado no compite, tiene pocos incentivos a ser eficiente; y los riesgos de captura y problemas de agencia son enormes. Podría ser la peor de las soluciones.
Pero una entidad pública no necesita transformarse en un Leviatán. Todo depende del esquema institucional (Lucifer se escode en los detalles).
Guías para un diseño adecuado
Para lograr mejores pensiones, el administrador debe tener un mandato único y claro. Debe ser dirigido por profesionales con altas credenciales técnicas y amplia autonomía legal (para así evitar cualquier captura política). También debe dar cuenta de sus decisiones y resultados de manera transparente, tanto al Ejecutivo como al Congreso.
Para garantizar costos bajos, el administrador debería licitar la mayoría de los servicios que necesita. La competencia ex ante funciona bien para lograr eficiencia, como lo muestra la administración de los fondos soberanos.
Incluso, es deseable que, al menos en los primeros años, el administrador público subcontrate toda la administración de los portafolios, pues no tendrá la experticia para hacer inversiones directamente. No obstante, el administrador debería entregar las directrices sobre el portafolio buscado, así como monitorear resultados y controlar riesgos. De hecho, eso es lo que hizo el administrador de pensiones canadiense durante su primera década de vida.
Uno de los desafíos de administrar directamente un portafolio es que habría que pagar “sueldos Wall Street” para atraer talento. Un buen director de inversiones, que logra 0,1% de rentabilidad adicional por una vez, significa una ganancia de decenas de millones de dólares para los afiliados. Dadas las dificultades políticas para pagar lo necesario, subcontratar es una buena solución.
En cualquier caso, debiera ser el Consejo o Directorio del nuevo administrador el que decida sobre estas disyuntivas, y no algo a resolverse en una discusión política en Valparaíso.
Decisiones delegadas
También cabe preguntarse si el administrador del 4% debería o no ofrecer portafolios alternativos, del estilo de los multifondos (e incluso administradores alternativos).
Es mejor que no.
La evidencia muestra que cerca de la mitad de las personas no toma decisiones en este ámbito. Y muchos de los que las toman terminan peor. Es el caso, por ejemplo, de los que han seguido las recomendaciones de charlatanes que aseguran que con su bola de cristal le ganarán consistentemente al mercado.
Por otro lado, el administrador público debería asignar a las personas un portafolio según edad. Esto diversifica los riesgos de malas decisiones en el lado del 10% y permite, además, focalizarse en rentabilidades de largo plazo y, eventualmente, en activos ilíquidos.
Nuevos costos
Por último, surge la legítima preocupación acerca del mayor costo que implica un administrador diferente. Algunas AFP han ofrecido administrar estos fondos gratuitamente. Aunque pueden existir distintas motivaciones detrás de esta oferta, lo que sí es seguro es que no es gratis tener un nuevo administrador para la cotización adicional (tal como no lo es la subcontratación de intermediación que las propias AFP hacen). Pero es algo que puede valer la pena pagar.
Para tener perspectiva, es útil analizar algunos números. En los últimos años los costos en que incurren las AFP representaron menos de la mitad de los ingresos de las AFP (sin considerar los ingresos provenientes del encaje). La utilidad antes de impuestos fue más del doble que los costos.
Y si hablamos de costos, es notable que la AFC (que administra el seguro de cesantía, licitado por el Estado) gasta por afiliado la décima parte de lo que gasta el promedio de las AFP por afiliado.
En otras palabras, las utilidades de la AFP por afiliado son aproximadamente 10 veces el costo que incurre la AFC por afiliado. Quizás sea mejor mover el foco a otro lado si la preocupación es el costo del sistema, y tener la AFC como benchmark para el nuevo administrador.
Un avance
El paso que dio el gobierno fue significativo. Aumenta la probabilidad de que esta urgente reforma vea la luz y, a la vez, toma en cuenta que hay visiones variadas respecto de cómo organizar la seguridad social.
Ahora toca terminar el diseño del 4% y darle cuerpo al anuncio de mayor solidaridad. Respecto de esto último, habrá que poner especial atención a sus implicancias fiscales, a su sustentabilidad y a las eventuales distorsiones que provoque.
Estamos avanzando, y por eso, resulta crucial poner el mayor cuidado en los detalles del diseño, allí donde se esconde el diablo.
