Por Giorgio Brosio, Juan Pablo Jiménez e Ignacio Ruelas[1]
Los recursos naturales no renovables (RNNR) contribuyen significativamente a los ingresos fiscales en los sectores públicos latinoamericanos, siendo frecuentemente asignados y distribuidos con destino a los gobiernos subnacionales, lo cual genera un número importante de desafíos en términos de igualdad, estabilización macro y eficiencia.
Las fuertes disparidades observadas, entre niveles de gobierno, en la distribución de ingresos fiscales originados en el sector extractivo, deriva, por un lado, de la concentración de los yacimientos de recursos naturales en solo unas pocas regiones y, por el otro, de la distribución de los ingresos fiscales de forma asimétrica entre los gobiernos subnacionales, sean o no productores de RNNR. Esta alta desigualdad en la distribución de los ingresos a nivel subnacional produce disparidades en la provisión de bienes y servicios y en la posibilidad de crecimiento y desarrollo regional.
Más allá de su creciente importancia, estos temas cruciales han sido poco tratados en la literatura. En un artículo reciente publicado en el último número de la revista CEPAL, Brosio, Jiménez y Ruelas (2018)[2] proponen cubrir esta brecha analizando cómo podrían atenuarse estas disparidades territoriales, cómo los ingresos provenientes de RNNR podrían incluirse en las transferencias de igualación y de qué manera los países están poniendo en práctica sistemas de transferencias de igualación o podrían hacerlo. Sobre la base del principio de equidad fiscal interjurisdiccional, se evalúa la implementación de transferencias intergubernamentales de igualación en referencia a gobiernos intermedios en la Argentina y el Perú.
El reparto asimétrico de los ingresos fiscales entre gobiernos subnacionales productores y no productores puede observar distintas modalidades como, por ejemplo, el derecho a cobrar regalías sobre el petróleo y el gas exclusivamente a los gobiernos del lugar donde se produce el recurso, tal como sucede en la Argentina. Otra posibilidad consiste en asignar una parte de los ingresos recaudados por el Gobierno exclusivamente a las áreas productoras, como por ejemplo las regalías en el Brasil, o las regalías y el impuesto a la renta en el Perú.
En un contexto de alta concentración espacial de recursos y reparto asimétrico, la inclusión de los ingresos provenientes de RNNR en los sistemas de igualación resulta necesaria desde el punto de vista de mejorar la distribución del ingreso entre regiones, pero indudablemente plantea una serie de cuestiones y problemas. Entre ellos cabe mencionar los siguientes: la dificultad de definir la base sobre la cual se calculan las transferencias, el carácter cíclico de los ingresos en cuestión y el elevado costo de la igualación, tanto en términos fiscales como políticos.
El principio de equidad interjurisdiccional sirve de fundamento a las transferencias de igualación. De acuerdo con este principio, el lugar de residencia no debería generar diferencias entre los ciudadanos en su acceso a los servicios públicos o en el costo de dicho acceso (Boadway, 2015). Sin embargo, existen diferentes interpretaciones de este principio (Brosio, Jiménez y Ruelas, 2018).
Existen dos tipos de mecanismos de igualación: el modelo de igualación vertical, del que sirven de ejemplo los sistemas australiano y canadiense, en virtud del cual el gobierno central paga subvenciones a los gobiernos subnacionales; y el modelo de igualación horizontal, que aplica Alemania (Länderfinanzausgleich), según el cual las jurisdicciones relativamente más ricas pagan subvenciones a las jurisdicciones relativamente más pobres, sin que medie financiación del gobierno central (véase Spahn, 2001)[3].
Los países de la región se caracterizan por la alta desigualdad en la distribución regional del ingreso. En los países de América Latina y el Caribe, el coeficiente entre el PIB per cápita territorial más alto y más bajo generalmente excede el 6:1 (salvo en Bolivia y Uruguay), mientras que en los países desarrollados rara vez se sitúa por encima del 3:1, como se observa en el gráfico 1 (véase CEPAL, 2017; Muñoz, Radics y Bone, 2016).
Gráfico1
Desigualdad territorial en América Latina y en los países de la OCDE: coeficiente de PIB regional per cápita (máx/mín) y PIB per cápita
Fuente: Elaboración propia, sobre la base de datos oficiales de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE).
Argentina y Perú dan claros ejemplos del impacto que sobre las finanzas subnacionales tienen los ingresos derivados de RNNR. En el Perú, los RNNR generan en promedio el 4.8% de los ingresos de los departamentos e inciden en un 25% en la desigualdad de ingresos del país. En la Argentina, si bien son en promedio una parte insignificante de los ingresos de las provincias, generan alrededor del 18% de su desigualdad fiscal (cuadro 1).
Cuadro 1
Países seleccionados (3): ingresos procedentes de RNNR y desigualdad territorial, 2012–2015
| País | Brecha del PIB | Región más rica | Región más pobre | Instrumento fiscal de ingresos procedentes de RNNR | Ingresos procedentes de RNNR como porcentaje de los ingresos subnacionales | Desigualdad de los ingresos fiscales subnacionales (Gini) | Ingresos procedentes de RNNR como porcentaje de la desigualdad fiscal subnacional (descomposición de Gini) |
| Argentina | 7,6 | Santa Cruz | Formosa | Regalías | 2,7 | 0,238 | 18,0 |
| Perú | 8,2 | Lima | Madre de Dios | Canon minero, sobrecanon, regalías | 4.8 | 0,27 | 25,0 |
Fuente: Elaboración propia, sobre la base de datos oficiales.
En Brosio, Jiménez y Ruelas (2018) se simula un sistema de transferencias de igualación modelo vertical para las regiones (provincias) de la Argentina y el Perú. El modelo horizontal se simula solo para las provincias argentinas.
Las provincias argentinas se financian con sus propios impuestos, con las transferencias generales y específicas, con las regalías y con otros ingresos. Los ingresos fiscales propios producen en promedio una tercera parte de los ingresos totales, las transferencias más de las tres quintas partes y las regalías representan solo el 2% (Brosio, Jiménez y Ruelas, 2018). Las ya altas desigualdades en la recaudación de ingresos propios subnacionales se ven adicionalmente exacerbadas por regalías que benefician exclusivamente a las provincias productoras.
De acuerdo con las simulaciones realizadas, el sistema vertical equipara la capacidad fiscal total de las provincias, representada nuevamente por los ingresos estandarizados. En un sistema de esta naturaleza, las transferencias a las provincias que están por debajo del estándar no son hechas por las provincias que están por encima de él, sino que son financiadas por transferencias asignadas por el gobierno federal (en este caso, via el régimen de coparticipación federal de impuestos), que el nuevo sistema pretende reemplazar, al menos en parte.
En resumidas cuentas, la igualación vertical reduce las disparidades fiscales. Como lo muestra el cuadro, después de las transferencias de igualación, en todas las alternativas la dispersión, la brecha y las desigualdades declinan en función del instrumento —o mezcla de instrumentos— aplicados (véase el cuadro 2).
En el caso de Perú, asigna uno de los porcentajes más altos de ingresos derivados de RNNR a sus gobiernos subnacionales. El 50% de los ingresos por impuesto a la renta obtenidos de las empresas de la minería y el petróleo se destinan a los gobiernos subnacionales, junto con el 100% de las regalías.
La opción analizada en el artículo se basa en la igualación de los ingresos provenientes de sus propias fuentes y aquellos derivados de recursos naturales (recursos determinados), sin que aumenten los ingresos totales imputados a los gobiernos regionales. Por ende, las transferencias de igualación se financian con cargo a los ingresos regionales corrientes. En esta primera opción, que toma en cuenta la dificultad de reasignar ingresos provenientes de recursos naturales en el actual contexto político, las transferencias de igualación de ingresos se financian con donaciones y subvenciones. Para este caso, se hicieron simulaciones para distintos años con la finalidad de explorar el impacto del ciclo de los precios y el peso relativo de los ingresos públicos de RNNR en los distintos esquemas de redistribución simulados. En efecto, los resultados muestran de igual forma disminuciones en la dispersión, brecha y desigualdad, según el estándar utilizado.
En el cuadro 2 figuran los resultados del modelo vertical para la Argentina y el Perú.
Cuadro 2
Argentina y Perú: resumen de resultados del modelo vertical
(Coeficiente de variación, brecha fiscal y coeficiente Gini de ingresos totales, per cápita)
| País | Año de simulación | Instrumento de igualación | Coeficiente de variación | Brecha fiscal (máx/mín per cápita) | Gini | ||||
| Anterior | Posterior | Anterior | Posterior | Anterior | Posterior | Índice Reynolds-Smolensky | |||
| Argentina | 2012 | Regalías | 0,502 | 0,449 | 5,3 | 4,0 | 0,238 | 0,209 | 0,028 |
| 2012 | Regalías e impuestos propios | 0,502 | 0,355 | 5,3 | 2,9 | 0,238 | 0,159 | 0,079 | |
| Perú | 2011 | Canon, sobrecanon y regalías mineras (recursos determinados) al 80% del estándar nacional | 0,783 | 0,630 | 41,8 | 9,0 | 0,397 | 0,306 | 0,091 |
| 2011 | Canon, sobrecanon y regalías mineras (recursos determinados) al 86% del estándar nacional | 0,783 | 0,611 | 41,8 | 8,0 | 0,397 | 0,291 | 0,105 | |
| 2014 | Canon, sobrecanon y regalías mineras (recursos determinados) al 100% del estándar nacional | 0,640 | 0,567 | 32,0 | 9,8 | 0,327 | 0,278 | 0,048 | |
| 2014 | Canon, sobrecanon y regalías mineras (recursos determinados) al 80% del estándar nacional | 0,640 | 0,582 | 32,0 | 16,3 | 0,327 | 0,287 | 0,040 | |
Fuente: Elaboración propia, sobre la base de datos oficiales.
En definitiva, en el artículo se pone de manifiesto, en primer lugar, el enorme grado de desigualdad generado por la distribución asimétrica de los ingresos provenientes de RNNR. La conclusión principal, derivada del análisis correspondiente a la Argentina, es que los sistemas de igualación vertical que son amplios e incluyen los impuestos propios y los ingresos provenientes de recursos naturales presentan importantes ventajas. Pueden reducir las desigualdades, a un costo menor que los sistemas separados entre impuestos propios y los ingresos provenientes de RNNR, porque tienen en cuenta las interacciones entre estas distintas fuentes de ingresos. Además, son más viables desde el punto de vista político, ya que su introducción y gestión requieren la adopción de medidas solo por parte del gobierno central.
Sin embargo, en los casos en que las disparidades de los ingresos por recursos naturales son muy grandes, los sistemas de igualación vertical pasan a ser muy costosos, ya que suponen una carga difícilmente sostenible para las finanzas de los gobiernos centrales. En estos casos puede sugerirse la adopción de mecanismos que atenúen la intensidad de la igualación, reduciendo la distribución asimétrica, de manera de incrementar la sostenibilidad del sistema de transferencias intergubernamentales. En esos casos puede ser necesaria la adopción de sistemas de igualación horizontal; aunque aquí es probable que el costo político sea muy alto y difícil de asumir, debido a disposiciones constitucionales y a derechos que se perciben como derechos adquiridos. Más allá de estas dificultades, no deberían ser una justificación para pasar por alto la necesidad de atender las altas disparidades territoriales, a través de una reducción de la asimetría en la distribución de ingresos y de un diseño más equitativo de las transferencias originadas en la explotación de recursos naturales
Bibliografía
Ahmad, E., L. Letelier y H. Ormeño (2015), “Design of transfers in Chile: achieving effective service delivery and convergence of opportunities”, documento presentado en las IV Jornadas Iberoamericanas de Financiación Local (Santiago, 1 y 2 de septiembre).
Boadway, R. (2015), “Intergovernmental transfers: rationale and policy”, Handbook of Multilevel Finance, E. Ahmad y G. Brosio (eds.), Cheltenham, Edward Elgar.
Brosio, G.; Jiménez, J.P. y Ruelas, I. (2018), “Desigualdades territoriales, transferencias de igualación y reparto asimétrico de recursos naturales no renovables en América Latina”, Revista CEPAL, N° 126, Santiago de Chile
CEPAL (Comisión Económica para América Latina y el Caribe) (2017), Panorama Fiscal de América Latina y el Caribe, 2017 (LC/PUB.2017/6-P), Santiago.
Muñoz, A., G. A. Radics y C. Bone (2016), “Subnational fiscal disparities and intergovernmental transfers in Latin America and the Caribbean”, Hacienda Pública Española, vol. 219, N° 4, Madrid, Instituto de Estudios Fiscales (IEF).
Spahn, P. B. (2001), “Maintaining fiscal equilibrium in a federation: Germany”, inédito.
[1] Profesor de la Universidad de Torino (Italia), Oficial de Asuntos Económicos y Consultor de la División de Desarrollo Económico de la CEPAL respectivamente. Las opiniones acá vertidas no representan a las respectivas instituciones y son de exclusiva responsabilidad de los autores.
[2] http://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/44303/1/RVE126_Jimenez.pdf
[3] En Chile, existe el Fondo Común Municipal que viene a ser otro ejemplo de sistema horizontal, no obstante existe un aporte fiscal permanente del gobierno central (Ahmad, Letelier y Ormeño, 2015).
