Hace unos años atrás, en plena gestión del gobierno anterior, me invitaron a tomar un café para hablar de política energética con el economista jefe de una gran empresa petrolera internacional, de visita corta en Buenos Aires, quien me dejó perplejo cuando me dijo lo siguiente: “No me des una visión académica de los que vos harías, porque no me interesa. Tampoco me digas lo que -sobre esa base- le recomendarías al gobierno porque no es relevante, no te van a hacer caso. Solo quiero que me digas, en base a tu lectura del caso argentino, lo que vos crees que este gobierno va a terminar haciendo”. La decepción que esto me produjo fue porque quien me lo dijo tenía un PhD en economía y había sido profesor asistente de economía en la UCLA. Mi interés era hablar un lenguaje común y fracasé. Sin embargo, la pregunta ¿Qué va a terminar haciendo el gobierno? es siempre relevante más allá de que como economistas queramos opinar sobre lo que debería estar haciendo.
Tal vez la capacidad de responder a este interrogante venga dada por la experiencia de mirar episodios anteriores. Estudiar ciclos tarifarios reales puede resultar aburrido en la mayoría de las economías. Pero es algo que ha sido parte del programa de estudio de economistas locales desde hace tiempo (Nuñez Miñana y Porto, 1976; Porto y Navajas, 1989) dada la “riqueza” empírica que un caso tan inestable como el argentino nos ofrece. Más recientemente, junto a dos colegas pudimos modelar el ingreso a un ciclo tarifario real que llamamos populista (Hancevic et al, 2016), definido por una secuencia de precios y transferencias de ingresos que no son sostenibles y van a ser revertidos. Ahora estamos modelando la salida o “el escape” del mismo (Cont et al, 2018) algo que no es para nada trivial u obvio por las connotaciones de economía política que tiene. En general los modelos de populismo explican populismo exante (Acemoglu et al, 2012), es decir modelan cómo es posible entrar a un determinado equilibrio. Pero existe mucho menos análisis de cómo se sale del mismo. Nosotros vamos más allá de tratar de explicar un episodio de salida como algo aislado del ciclo completo de precios y de las decisiones que llevaron al mismo. Buscamos entender un equilibrio de largo plazo. Pero el problema es que tanto la entrada como ahora la salida pueden estar afectadas por shocks (macroeconómicos o de política) particulares, lo cual lleva a equilibrios múltiples.
En nuestro primer modelo, que empezamos a razonar hace casi una década atrás en una reunión de la AAEP, nos imaginamos un ciclo en donde se deprimían los precios durante un período para luego salir con precios más altos que los que se había entrado, porque los costos del intervencionismo se pagaban a futuro por el deterioro del stock de capital y el mayor costo que los inversores iban a exigir para invertir y restablecer la oferta. Hacer esto era un tanto conjetural, porque si bien ya estábamos observando la primera parte (caída) del ciclo de precios, no teníamos idea de cómo se iban a restablecer los precios de equilibrio, si bien suponíamos que la salida iba a incorporar alguna discriminación (subsidios a través de una tarifa social) que resultaba relevante para el equilibrio del ciclo tarifario populista. Para poder medir efectos sobre el bienestar, suponíamos que la salida producía de manera exógena y bastante rápida. Pero ahora ya contamos con información sobre cómo se han ajustado los precios de la energía en el intento de salida o escape del ciclo populista. Y la verdad es que el proceso de ajuste resulta bastante similar a lo que imaginábamos en el paper. La Figura adjunta refleja el caso con datos de la realidad. Allí se mide la evolución mensual del precio real del componente de energía eléctrica en el índice de precios al consumidor (es decir relativo al nivel general, como se hace por ejemplo en Newbery (1995) y Navajas (1999) para medir efectos en el bienestar de cambios en precios relativos) en la Argentina entre enero del 2000 y junio de 2018. En comparación se realiza la misma medición para el caso de Chile, que es una referencia importante porque se trata de la economía más cercana a reglas de precios de eficiencia que existe en la región. En ambos casos los valores están expresados en índices con base enero de 2000 =100.
La Figura habla por sí sola (vale más que mil palabras, dice el refrán), en cuanto a representar la idea esbozada arriba sobre lo que es un ciclo tarifario populista. Pero es conveniente hacer algunas aclaraciones. La Figura dice que partiendo de un momento que puede definirse de “condiciones normales”, la Argentina experimentó en 2002 una desdolarización y control de precios –para evitar que precios dolarizados impacten sobre el bienestar en una economía con una devaluación real del peso cercana al 75%- que la llevó a una caída inicial del 30% en el precio real de la electricidad que pagan los hogares, que luego se transformó a partir de 2003 en una caída real sin precedentes (del 80%) en la historia tarifaria registrada desde 1945. Luego a partir de 2015 se registra una recuperación real vertiginosa, mirando los niveles de partida. Respecto del mismo precio relativo para la economía chilena (que debió enfrentar los shocks del precio internacional de la energía además de shocks de desabastecimiento de gas importado de Argentina) el ciclo es contundente para un lado y para el otro. La Figura no dice que ahora la Argentina tenga precios de la energía eléctrica más altos que en Chile, de hecho son menores para el promedio (o el “mediano”) de los clientes residenciales (si bien no lo eran para los grandes consumos, excluidos de la tarifa social, a comienzos de este año antes de la reciente devaluación del peso). La Figura dice que, respecto a los valores del año 2000, la Argentina perdió la ventaja que tenía en materia tarifaria en el ida y vuelta del ciclo tarifario populista, algo que puede generalizarse para casi todos los productos energéticos. En segundo lugar, la serie Argentina no registra el hecho de que hay una parte considerable de los hogares que recibe un subsidio de “tarifa social” que se refleja en precios menores a los reflejados en la tarifa. Sin embargo, por otro lado la Argentina, al final de esta serie que se grafica, está todavía lejos (en aproximadamente dos tercios) del equilibrio de precios libres de subsidios, con lo cual es claro que el sistema está marchando a precios reales mucho más altos que al comienzo del mismo, aún controlando por los cambios en el costo de la energía en el mundo.
Más allá de la métrica que los trabajos mencionados aportan sobre los efectos (nivel y variación) de bienestar de este ciclo, las condiciones de entrada y salida pueden depender críticamente de shocks macroeconómicos. La entrada en 2003 estuvo, en el caso argentino, precedida por una intervención corta pero inevitable en 2002 frente a una crisis macroeconómica que dejó secuelas en la estructura tarifaria (Navajas, 2006) y que luego se propagó más de una década hacia un intervencionismo cada vez más fuerte. La salida, que empezó en 2016[1], tuvo varias dificultades de implementación en la práctica, con choques contra el Poder Judicial que terminaron en la Corte Suprema en 2016 y contra el Poder Legislativo este año cuando la réplica política fue un intento de retrotraer los aumentos a diciembre de 2017 a través de una ley que fue vetada por el Presidente. Pero la modificación abrupta del tipo de cambio alteró las chances de continuar a la misma velocidad. Esto dificulta severamente el restablecimiento de precios libres de subsidios y, al mismo tiempo, eficientes y demanda-compatibles (es decir que exista capacidad de pago de los mismos). La encerrona actual de la política de precios de la energía no tiene los mismos escollos y urgencias en todos los sectores, es decir combustibles líquidos, gas natural y electricidad, dependiendo de la naturaleza transable del bien y de la estructura de mercado, contractual e institucional de cada caso. En términos generales se ve asediada porque los esquemas de velocidad de salida de precios subsidiados o que no reflejen los costos contables, particularmente en gas natural y electricidad, ya eran demasiado exigentes y quedaron muy mal expuestos a la inestabilidad del tipo de cambio, algo que era bien conocido hace tres años (ver Navajas, 2015) pero que quedo latente o condicional a condiciones macro desfavorables que ahora emergieron con fuerza. La encerrona de la política de precios de la energía actual implica atravesar una macro muy inestable sin volver a caer en un ciclo intervencionista. El pasado argentino es aleccionador al respecto y sugiere malas noticias –desde la macro- para la lógica sectorial de determinación de precios[2].
Entonces, dados los antecedentes expuestos antes ¿Qué irá a hacer ahora el gobierno? Todavía no lo sabemos bien. Las intervenciones públicas de las nuevas autoridades https://www.youtube.com/watch?v=yyEfuWr3Guk&feature=youtu.be no han mostrado un pensamiento definido de antemano que lleve rápido a un curso de anuncios y acciones. Da la sensación que están iterando soluciones hacia alguna decisión final que todavía no parece haberse encontrado. Las declaraciones parecen indicar que el gobierno va a evitar caer en el riesgo del intervencionismo que la evidencia histórica del párrafo anterior sugiere. En parte lo va a hacer por convicción y en parte porque reconoce que está en un ciclo tarifario del que hay que escaparse tarde o temprano. Evitar el ciclo intervencionista implica que cualquier intervención debe estar basada en reglas y procedimientos aceptados, es decir no quedar expuesto a litigios o pasivos contingentes, y que los mismos sean compatibles con las reglas de largo plazo a las que se quiere llevar el sector. En el límite, deberían ser compatibles con la opción de volver a tener mercados mayoristas en buen funcionamiento. Esta es la asignatura pendiente, que no fue debidamente abordada por la política energética desde 2015 a la fecha.
Referencias
Acemoglu D., G. Egorov and K. Sonin (2012), “A political theory of populism”, Quarterly Journal of Economics, vol. 128 (2), pp.771–805.
Cont W., P. Hancevic and F. Navajas (2018), “Energy populism getaway”, mimeo, en S. Galiani and C. Winograd (2018), Essays in Honor to Adolfo Canitrot (forthcoming)
Hancevic P., W. Cont and F. Navajas (2016), “Energy populism and household welfare”, Energy Economics, Vol 56, May, pp. 464-74.
Muñoz F., S. Wogrin, S. Oren and B. Hobbs (2018), “Economic inefficiencies of cost-based electricity market designs”, Energy Journal, vol.39, pp.51-68.
Navajas, F. (1999), “Structural reforms and the distributional effects of price changes in
Argentina”, SSRN Working Paper (http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_
id=178689. Published in Bour E., D. Heymann and F. Navajas (eds), Latin American Macroeconomic Crisis, Trade and Labour, London: MacMillan.
Navajas F. (2006), “Estructuras tarifarias bajo stress”, Económica (UNLP), Año LII, Nº1-2, Enero-Diciembre, pp.77-102. https://revistas.unlp.edu.ar/Economica/article/view/5504
Navajas F. (2015), “Subsidios a la energía, devaluación y precios”, Documento de Trabajo de FIEL N°122, publicado en J. Berlinski y O. Chisari (eds.) Un siglo de la Academia Nacional de Ciencias Económicas, Buenos Aires: EDICON, 2016
Newbery, D. (1995), “The distributional impact of price changes in Hungary and the United
Kingdom”, Economic Journal, vol.105, pp. 847–863.
Núñez Miñana H. y A. Porto (1976), “Análisis de la evolución de precios de las empresas públicas en la Argentina”, Desarrollo Económico, vol 16, Nº63, Octubre-Diciembre, pp. 307-332.
Porto A. y F. Navajas (1989), «Tarifas públicas y distribución del Ingreso: teoría y medición preliminar para la Argentina», Revista de Análisis Económico, (ILADES/Georgetown, Chile), vol.4, Nº2.
[1] La estrategia de la salida fue criticada en mi caso por no haber atendido desde el inicio el lado de los costos y sesgarse a diagnosticar (cómo la Figura anterior indicaría) que el problema es una patología de precios bajos que paga la demanda en referencia a los costos medios de corto plazo. Es que precios iguales a los costos contables (es decir eliminar subsidios fiscales) no es lo mismo que precios eficientes. Estos requieren minimización de costos, lo cual no puede pensarse sin referencia a mercados mayoristas en buen funcionamiento. No ver esto hasta puede llevar a que ni siquiera los objetivos de eliminar subsidios sean alcanzables. Si los costos suben y suben porque el sistema es “costo-plusista” e ineficiente (Muñoz et al, 2018) los subsidios no van a bajar, porque tarde o temprano la demanda se va a resistir a pagar esos costos.
[2] Navajas (2015, p.24): “Una lectura de la experiencia histórica argentina sugiere que una reforma de los subsidios guiada por criterios de lógica microeconómica y sectorial va a depender más de las condiciones de estabilidad macroeconómica que a la inversa. Ello es así porque sólo en condiciones en que pueda visualizarse (aunque sea de modo relativamente gradual) una estabilización definida de la macroeconomía (que involucra un funcionamiento institucional y políticas monetarias y fiscales creíbles) la reforma de subsidios puede seguir una lógica microeconómica y sectorial que va tratar de reorganizar el sector energético con precios de la energía más cercanos a los costos de oportunidad, que funcionen como incentivos para las inversiones. Si ello no ocurre, entonces la experiencia histórica indica más bien que la fijación de los precios de la energía (y también de la infraestructura que la acompaña y de los servicios de infraestructura en general) va a funcionar atendiendo su impacto en la estabilidad macroeconómica y la racionalidad microeconómica y sectorial va a estar supeditada a este objetivo. Para el caso del sector energético argentino, y de la fijación de precios en particular, esto implica regresar a disyuntivas y modos de funcionamiento bien conocidos en el pasado, que pueden estar reemergiendo frente a la imposibilidad de implementar un programa de estabilización consistente.
