La creación del Pilar Solidario del sistema de pensiones fue el centro de la reforma previsional del 2008. Previo a ella, el sistema entregaba dos subsidios financiados con aportes fiscales: la Pensión Asistencial (PASIS) para personas sin una pensión contributiva condicional en su situación socioeconómica, y la Pensión Mínima Garantizada (PMG) para quienes, habiendo cotizado por 20 años, no hubiesen acumulado lo suficiente para autofinanciar un nivel básico de pensión.
Esta combinación de subsidios era claramente insuficiente, pues, de acuerdo a proyecciones de la entonces Superintendencia de AFP (hoy Superintendencia de Pensiones), el 61% de las mujeres y el 32% de los hombres que se jubilarían entre los años 2020 y 2025 autofinanciarían pensiones menores a la mínima, pero no tendrían derecho a la PMG. Solo podrían acceder a la PASIS los más pobres de este grupo en casos muy especiales.
El Pilar Solidario cubre hoy a personas mayores de 65 años en hogares en el 60% más pobre y consta de dos componentes. El primero es la Pensión Básica Solidaria (PBS), que, luego del reajuste extraordinario aplicado en enero de este año, entrega cerca de 105 mil pesos mensuales a quienes nunca contribuyeron. El Estado otorga cerca de 600 mil PBS, en su mayoría a mujeres.
El segundo componente es el Aporte Previsional Solidario (APS), un subsidio decreciente que complementa los fondos de quienes pueden autofinanciar una pensión de hasta casi los 310 mil pesos mensuales (la Pensión Máxima con Aporte Solidario, PMAS). Unas 800 mil personas reciben APS.
Así, gracias a este esquema, un beneficiario que nunca cotizó recibe cerca de 105 mil pesos mensuales, mientras que quienes autofinancian una pensión de 100 mil pesos reciben 71 mil adicionales (un subsidio del 71%), quienes autofinancian 200 mil reciben 37 mil (un subsidio del 19%), y quienes autofinancian 300 mil reciben poco más de tres mil (un subsidio del 1%).
Entregar un derecho mínimo garantizado, más un subsidio decreciente, ha sido central en reducir la pobreza entre los adultos mayores en Chile. Según cifras del Ministerio de Desarrollo Social, la incidencia de la pobreza en este grupo se redujo del 22,8% en 2006 al 6,6% en 2015.
Lo que no hizo la reforma del 2008 fue cubrir apropiadamente a las personas de pensiones insuficientes que están en los deciles justo arriba del 60% cubierto por el Pilar Solidario, y los que estando en el 60%, autofinancian pensiones en torno a la PMAS.
En efecto, según estimaciones de la Superintendencia de Pensiones, la mediana de la tasa de reemplazo (la pensión como fracción del último ingreso) sube de 14% a 110% gracias al Pilar Solidario en el primer quintil, de 10% a 55% en el segundo y de 18% a 41% en el tercero. El impacto es mucho más bajo o nulo, evidentemente, en los dos quintiles que siguen, que tienen tasas de reemplazo finales respectivas del 35 y 27%.
Así, los grupos de menores recursos reciben importantes subsidios del Estado. También lo hacen los grupos más ricos que perciben descuentos tributarios al Ahorro Previsional Voluntario (APV). Los grupos intermedios (aquellos en torno a los deciles 6 y 8), en cambio, se benefician poco o nada del Pilar Solidario y, a la vez, no tienen las holguras financieras para aprovechar los subsidios al APV.
En resumen, la reforma del 2008 avanzó muchísimo en proteger a la mitad más pobre, pero quedó en deuda con grupos relevantes de la clase media. No se trata de personas ricas, sino de personas en hogares que viven con 200 mil a 300 mil pesos mensuales per cápita, según la CASEN 2015, y de cuyos ingresos totales apenas el 2% proviene de subsidios monetarios del Estado.
Llegar a este grupo modificando los parámetros del Pilar Solidario es carísimo en términos de recursos fiscales y puede conllevar importantes desincentivos al empleo formal. Para subsidiar en 20% una pensión de 300 mil pesos (en vez de un 1%, como hoy), hay que elevar en 54% la PBS y la PMAS. Ello contrasta fuertemente con la propuesta de Chile Vamos de reajustar en 10% y 15%, respectivamente, estos parámetros para los beneficiarios entre los 65 y 70 años de edad.
A ello hay que sumar que una cotización adicional del 4% en la AFP elevaría las pensiones autofinanciadas, llevando a que personas con pensiones en torno a la PMAS pierdan el derecho a los subsidios del Pilar Solidario. Ello está resguardado en la propuesta del gobierno que plantea que las pensiones solidarias sigan calculándose sobre la base de las pensiones financiadas con el 10% de capitalización en las AFP.
Simplemente, la combinación de mayor cotización en la cuenta individual con aumentos razonables en los parámetros del Pilar Solidario no es la forma de llegar a los grupos de ingresos medios, quienes tendrían que seguir “rascándose con sus propias uñas”. El sistema ofrece poco o nada de seguridad social para ellos.
Este es uno de los nudos centrales del debate actual de pensiones: a quién se desea llegar con la reforma, dadas las limitaciones para traer recursos nuevos al sistema.
Si la suficiencia en pensiones se mide como la capacidad para mantener el estándar de vida previo a la jubilación, entonces los mayores rezagos del sistema están en proteger a los grupos medios que están fuera del Pilar Solidario. Una próxima reforma, por tanto, no puede nuevamente dejar a este grupo sin un nivel razonable de protección social. Y hay formas más eficientes de hacer aquello que reajustando los parámetros del Pilar Solidario.
