En Colombia la propiedad de la tierra es considerada una de las principales causas del conflicto armado y es por tanto un elemento clave para el sostenimiento de la paz. Un sistema de propiedad bien definido se suele considerar como una condición necesaria para el crecimiento económico. La definición, el monitoreo y el cumplimiento de las normas ligadas a los derechos de propiedad sobre la tierra son un determinante fundamental del bienestar en países en desarrollo, donde una gran parte de la población depende de la tierra como fuente de ingresos. La coyuntura actual del país crea un momento propicio para repensar nuestras instituciones de tierras, establecer nuevas reglas de juego y fortalecer las que se desee mantener. A continuación una breve reflexión sobre las diferentes teorías económicas en torno a la propiedad de la tierra, las principales conclusiones de la evidencia empírica y todo lo que nos falta por aprender.
Un derecho de propiedad puede tomar distintas formas dependiendo de su alcance y limitaciones. Los derechos de propiedad pueden ser colectivos o individuales. También pueden involucrar solo derechos de uso o derechos de uso complementados con derechos de enajenación. En el primer caso, el propietario o grupo de propietarios de un bien tiene derecho a utilizarlo para generar ingresos o suplir sus necesidades de consumo, excluyendo de su uso a otras personas. Los derechos de enajenación, por otro lado, permiten la transferencia de la propiedad de un agente a otro.
Los miembros de cada sociedad deben ponerse de acuerdo sobre el tipo de derechos de propiedad que mejor se ajusta a sus condiciones económicas y sociales. Cuando estas condiciones cambian, el sistema de propiedad cambia con ellas. Estudios antropológicos han documentado el proceso de transformación de los derechos de propiedad y la transición desde la propiedad colectiva hacia la privada, en condiciones de escasez de la tierra o frente a incrementos en el valor de la riqueza que ésta genera. Por ejemplo, las investigaciones de la antropóloga Eleaonor Leacock muestran que existe una estrecha relación entre el surgimiento de los derechos de propiedad privada y el comercio de pieles durante la colonización europea en las comunidades nativas de la Península del labrador en Norte América. Antes de la llegada de los europeos, las actividades de caza se limitaban a suplir las necesidades de supervivencia de los pobladores nativos. La llegada de los colonizadores, y su interés por las pieles, intensifico las actividades de caza y propició la asignación de territorios privados a familias de cazadores (Lee y Daly, 1993).
Una vez se llega a acuerdos sobre las reglas de juego que rigen el sistema de derechos de propiedad, el Estado debe garantizar su cumplimiento. De acuerdo con la teoría económica, la incertidumbre sobre la tenencia de la tierra resulta en niveles subóptimos de inversión en las tierras y, con ellos, niveles de productividad agrícola inferiores a su potencial. El riesgo de usurpación reduce el retorno esperado de las inversiones de largo plazo en la tierra. Al mejorar la seguridad en la tenencia, los hogares deciden invertir más en sus tierras porque tienen una mayor certeza con respecto a la apropiación de los beneficios futuros de sus inversiones. La evidencia empírica ha corroborado esta hipótesis en varios países en desarrollo. En Ghana una mayor seguridad sobre la tenencia de la tierra induce mayores inversiones en cultivos permanentes (Besley, 1995) y la adopción de prácticas que mejoran la fertilidad de los suelos (Goldstein y Udry, 2008). En China se ha demostrado que un menor riesgo de expropiación causa un mayor uso de abonos orgánicos, los cuales tienen beneficios de largo plazo en la calidad de los suelos (Jacoby et al., 2002). En un estudio reciente, Peña, et. al. (2017) encuentran resultados similares para el caso de la titulación de tierras colectivas en el Pacífico colombiano. Al comparar hogares en comunidades tituladas colectivamente con hogares en zonas no tituladas, los autores encuentran mayores niveles de inversión en vivienda y educación en zonas con títulos colectivos. Los resultados sugieren que las comunidades tienen la habilidad de diseñar mecanismos de distribución de tierras colectivas capaces de proporcionar a sus miembros percepciones de seguridad en la tenencia.
El posconflicto en Colombia puede traer consigo mejoras importantes en la productividad agrícola del país. La teoría económica y la evidencia empírica nos enseñan que esto solo ocurre si el Estado es capaz de mantener un sistema de derechos de propiedad con reglas claras, que garanticen la seguridad en la tenencia. La formalización de tierras ocupadas legítimamente, la restitución de tierras a las víctimas del conflicto y el mejoramiento de los de sistemas de información sobre la propiedad de la tierra, son un primer paso en este proceso.
El papel de las transferencias de tierras
De acuerdo con la teoría económica, la posibilidad de transferir tierras de un propietario a otro contribuye a su uso eficiente. Esto ocurre a través de dos mecanismos. Primero, al permitir que la tierra sea utilizada como colateral, los campesinos pueden acceder a créditos formales y realizar inversiones para mejorar su productividad. Segundo, con mercados de crédito y aseguramiento perfectos, el intercambio entre agentes de los derechos de uso de la tierra garantiza que estos sean asignados a quienes los aprovechan de manera más eficiente.
Sin embargo, la evidencia empírica ha demostrado que eliminar las restricciones a las transacciones de tierras no es una condición suficiente para mejorar el acceso a crédito formal de pequeños productores. Se ha encontrado que el efecto de los derechos de enajenación de la tierra sobre el acceso al crédito depende en gran medida del desarrollo de los mercados financieros, la oferta de infraestructura en zonas rurales y la productividad de las tierras. Por ejemplo, Aldana y Fort (2000) demuestran que los programas de formalización de la propiedad rural implementados en la década de los 90 en Perú, no mejoraron el acceso al crédito por parte de pequeños propietarios. La existencia de altos costos fijos en la provisión de crédito rural y una la baja rentabilidad de las tierras pueden explicar este resultado.
Como lo discutió Ana María Ibáñez en este blog hace unos meses, el acuerdo de paz con las FARC contempla un componente importante de formalización de predios rurales. La experiencia de otros países de latinoamericanos nos enseña que las mejoras en el bienestar que trae consigo ese proceso de formalización, solo se realizan a plenitud si existe un mercado financiero capaz de proveer crédito eficientemente en zonas rurales y si se crean condiciones para mejorar rentabilidad agrícola en zonas que hoy se encuentran aisladas de los grandes mercados. La provisión de infraestructura vial y energía eléctrica son dos buenos candidatos para incluir en esa lista de condiciones.
Los derechos de propiedad colectivos por lo general incluyen restricciones a las transferencias de tierras, lo cual limita aún más las posibilidades de acceso a crédito formal por parte de miembros de estas comunidades. Desafortunadamente todavía nos falta mucho por aprender sobre el alcance y funcionamiento de modelos de financieros alternativos que permitirían relajar restricciones de crédito cuando la tierra no puede ser utilizada como colateral. Futuras investigaciones deberán aportar sobre estos asuntos.
En cuanto al rol de los mercados en la asignación eficiente de tierra, el famoso teorema de Coase nos enseña que en un mundo con cero costos de transacción el intercambio voluntario de derechos de propiedad entre agentes genera un resultado eficiente, sin importar quién tenga la propiedad inicial del bien. Sin embargo, la situación en nuestras zonas rurales dista mucho de ser una con cero costos de transacción. En contextos en los que la estructura de propiedad no está bien definida o en los que los mercados de aseguramiento y crédito operan deficientemente, el resultado de las transacciones de mercado puede no ser el más eficiente. Por un lado, imperfecciones en los mercados de créditos pueden favorecer el acceso de la tierra a los agricultores más ricos, sin que esto necesariamente implique que son los más eficientes. Por otro lado, cuando los niveles de aseguramiento son bajos, choques económicos negativos pueden desencadenar la venta de tierras por parte agricultores potencialmente productivos para suplir sus necesidades inmediatas de consumo.
En todo caso, lo anterior no quiere decir que restringir las transacciones de tierras sea una política deseable. Las restricciones a las transacciones de tierras amarran a los campesinos a la tierra y limitan sus estrategias para generar ingresos. Evidencia empírica reciente para México ha demostrado que la privatización de tierras comunales, y con ella, la apertura de los mercados de tierras y la desvinculación del acceso a la tierra con su uso, propició niveles más altos de productividad agrícola y mejores ingresos de los hogares rurales a través de una asignación más eficiente del trabajo y la tierra en agricultura (McArtur, 2016 y Dejanvry, et. al. 2015).
Las posibilidades de acceso a la tierra por parte de pequeños campesinos cuando se permite que los mercados operen libremente, es una inquietud que surge con frecuencia en torno a las discusiones sobre la política de tierras. Como se explicó anteriormente, la respuesta a esta inquietud depende en gran medida del funcionamiento de los mercados financieros, y de la tecnología de producción agrícola. En este punto es importante hacer la distinción entre derechos de propiedad y derechos de uso. Mercados de arrendamiento operantes hacen que esta distinción sea posible en la práctica. De acuerdo con la teoría, si existen economías de escala en la producción agrícola y los mercados operan eficientemente, la producción debería tener lugar en grandes fincas. Esto implica que los mercados de arrendamiento y compraventa deben operar para asignar los derechos de uso de la tierra a grandes productores. Si por el contrario, las unidades pequeñas son más rentables, los mercados de tierra deben asignar los derechos de uso a pequeños productores. Las condiciones geográficas, además del tipo de cultivos y la tecnología de producción disponible determinan cuál de las dos situaciones aplica en cada contexto. La evidencia empírica disponible al respecto es escasa, aún nos falta mucho entender sobre la interacción entre economías de escala, derechos de propiedad y mercados de tierras. Este es otro punto en que los investigadores interesados en el tema debemos trabajar.
Lo que sí sabemos es que para proteger a los campesinos más vulnerables se debe fortalecer el marco institucional alrededor de las transacciones de tierras, para que éstas respondan a las necesidades de mejorar el bienestar económico y no resulten como consecuencia de mercados financieros deficientes y fallas en la capacidad del estado para proteger la propiedad. Tal vez a medida que avance nuestro conocimiento sobre el comportamiento humano y las relaciones sociales encontremos mecanismos para asignar la tierra que operen mejor que el mercado. Por ahora, la teoría económica nos sugiere que estos pueden funcionar bajo las condiciones institucionales adecuadas. Proporcionar este marco institucional será uno de los grandes retos del Estado en el posconflicto.
Referencias
Aldana, Ursula & Ricardo Fort. 2001. Efectos de la Titulación y Registro de Tierras sobre el grado de Capitalización en la Agricultura Peruana: Una Estimación Basada en el III Censo Agropecuario. Informe final. Disponible en: http://old.cies.org.pe/files/documents/investigaciones/desarrollo-rural/efectos-de-la-titulacion-sobre-el-grado-de-capitalizacion-en-la-agricultura-peruana.pdf
Besley, Timothy. 1995. “Property Rights and Investment Incentives: Theory and Evidence from Ghana.” The Journal of Political Economy, 103(5): 903-937.
De Janvry, Alain, Kyle Emerick, Marco Gonzalez-Navarro & Elisabeth Sadoulet. 2015. “Delinking Land Rights from Land Use: Certification and Migration in Mexico.” American Economic Review,105(10): 3125-3149.
Goldstein, Marcus, and Christopher Udry. 2008. “The Profits of Power: Land Rights and Agricultural Investment in Ghana.” Journal of Political Economy, 116(6).
Jacoby, Hanan, Guo Li, & Scott Rozelle. 2002. “Hazards of Expropriation: Tenure Insecurity and Investment in Rural China.” American Economic Review, 92(5): 1420-1447
Lee, Richard B. & Richard H. Daly. 1993. “Eleanor Leacock, Labrador, and the Politics of Gatherer-Hunters.” En Constance R. Sutton, ed., From Labrador to Samoa, 33-46. Washington, DC: Association for Feminist Anthropology, American Anthropological Association.
McArthur, Travis. 2016. Direct Measurement of Efficiency Gains from Land Titling: PROCEDE’s Effect upon the Productivity of Mexican Agriculture. Manuscrito sin publicar. University of Wisconsin.
Peña, Ximena, María Alejandra Vélez, Juan Camilo Cárdenas, Natalia Perdomo & Camilo Matajira. 2017. “Collective Property Leads to Household Investments: Lessons From Land Titling in Afro-Colombian Communities.” World Development Vol. 97, pp. 27–48.
