Los estados modernos no podrían existir sin un sistema tributario que permita financiar el gasto público. Este sistema, a su vez, tiene un rol importante en el proceso de redistribución de ingresos. Sin embargo, los impuestos, en general, generan comportamientos y efectos no deseados: reducen el esfuerzo laboral, sesgan las elecciones de los consumidores y productores y llevan, en el extremo, a la evasión.
El desafío al diseñar un sistema tributario es lograr que este estimule el desarrollo económico y el bienestar social. Dados estos objetivos generales, una vez fijado un resultado distributivo, podemos enumerar los siguientes objetivos específicos:
- Lograr un sistema que sea justo en un sentido amplio. Esto es, en cuanto a procedimientos, discriminación, etc.
- Maximizar la eficiencia económica y el bienestar social.
- Obtener la mayor transparencia posible.
- Minimizar los costos operativos del sistema (tanto para el contribuyente como para la autoridad tributaria).
La literatura existente muestra que es más probable que un sistema tributario alcance estos objetivos si es simple, neutral y estable.
Un sistema tributario simple es aquel que tiende a la transparencia y a la baja de costos administrativos.
Un sistema neutral es aquel que trata las actividades similares de manera similar. Por ejemplo, si un sistema gravara todo el consumo de igual forma lograría neutralidad en las elecciones de consumo de las personas. El sistema tributario argentino dista mucho de ser neutral. Muchos de nuestros impuestos importantes carecen de este atributo debido a la existencia de alícuotas reducidas o exenciones, las cuales son una forma ineficiente de reducir la carga tributaria pues generan un importante gasto tributario y dificultan la administración del impuesto.
El tercer atributo deseable de un sistema tributario es su estabilidad. Los sistemas tributarios que cambian continuamente aumentan la incertidumbre del ambiente económico e imponen mayores costos de cumplimiento a quienes están siendo gravados.
En Argentina, si un impuesto ilustra la falta de estabilidad en el tiempo, ése es el impuesto a los ingresos personales (como se ha pasado a denominar el impuesto a las ganancias para estos casos, en línea con el nombre que adopta en prácticamente todos los países del mundo). Al efecto de la inflación sobre un impuesto que descansa sobre parámetros fijados en términos nominales, modificándolos en términos reales, se sumó una normativa que cambió con alta frecuencia en las últimas décadas en forma ad-hoc en lugar de haberse implementado un plan de largo plazo con objetivos claros respecto del rol del impuesto dentro del sistema tributario. Sumado a ello, se generaron mínimos no imponibles personales en lugar de generales, en más de una oportunidad. Como consecuencia, existieron numerosas situaciones con alícuotas marginales superiores al 100% por discontinuidades en el diseño del impuesto; en más de una oportunidad los permanentes cambios ad-hoc introdujeron fuertes desigualdades horizontales y verticales en el impuesto. Esta inestabilidad creó a su vez una complejidad tal que aun especialistas en temas tributarios encuentran difícil analizar lo ocurrido en el periodo. Esta complejidad repercute también en la fiscalización del impuesto.
La falta de simplicidad y neutralidad invita a la evasión fiscal. Mientras que la falta de estabilidad dificulta la elaboración de planes a largo plazo.
Mejorando el sistema tributario siguiendo los lineamientos desarrollados en esta entrada, una sociedad puede incrementar el tamaño de su economía y el bienestar de los ciudadanos.
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Nota del editor: Sebastian Galiani es Secretario de Política Económica de la Nación Argentina.
El otro día escuche a un economista (con acento cordobés) en la radio sumar tasas impositivas y con esa suma inferir la proporción del costo de un bien dado por los impuestos… Me llevo la mano a la cartuchera!