Sobre conflicto horizontal y vertical

Todas las sociedades enfrentan dos tipos de conflicto de interés. Por un lado, diferentes grupos de ciudadanos apoyan distintas políticas públicas. Llamemos esto conflicto horizontal. Por otro lado, quienes gobiernan tienen incentivos a quedarse con rentas y manipular la implementación de políticas públicas en contra del interés común de los gobernados. Llamemos esto conflicto vertical. En este post quiero hacer tres puntos. Primero, intentaré argumentar que muchos debates sobre cuestiones públicas claves están fuertemente influenciados por el peso que distintas visiones sociales ponen en cada tipo de conflicto. Segundo, voy a mostrar cómo distintos enfoques en economía política moderna, explícita o implícitamente, ponen el acento en uno u otro tipo de conflicto de interés. Tercero, y este tal vez sea el punto fundamental, tenemos una comprensión bastante limitada de las interacciones entre conflicto horizontal y vertical.

En muchas ocasiones ciertos debates sobre temas sociales parecen ser una conversación entre personas que hablan idiomas distintos. Sospecho que parte del problema es que distintas concepciones sociales y filosofías políticas ponen diferente peso en la importancia del conflicto horizontal versus el conflicto vertical. En un extremo tenemos concepciones que enfatizan casi exclusivamente el conflicto horizontal. Por ejemplo, en el marxismo clásico, la lucha de clases entre trabajadores y capitalistas constituye la fuerza social predominante y el gobierno es concebido como un mero instrumento de una clase para imponer su voluntad. En el otro extremo, tenemos concepciones que se centran en el conflicto vertical. Por ejemplo, muchos liberales clásicos enfatizan el gobierno limitado, la división de poderes y los frenos y contrapesos.

Sospecho también que la importancia que una persona otorga a cada tipo de conflicto afecta significativamente su percepción y apoyo a una política pública. Por ejemplo, una política social progresista que requiera mucha concentración del poder político, recibirá el apoyo de quienes ponen más énfasis en el conflicto horizontal y la oposición de quienes ponen el acento en los problemas de conflicto vertical. Más aún, la retórica política tenderá a reflejar esta tensión. Quienes apoyan la reforma argumentarán que la oposición está tratando de proteger a grupos privilegiados engañando a las masas con el espectro de un Leviatán todopoderoso y sin control. La oposición responderá que la consecuencia no intencionada o, peor aún, la agenda oculta detrás del programa progresista será crear un Leviatán que, tarde o temprano, culminará devorándose todo, incluso los aspectos positivos de la reforma.

La tensión entre conflicto horizontal y vertical también permea la investigación académica reciente en economía política. Revisemos brevemente dos trabajos excelentes, sólidamente sustentados en teoría económica moderna, que ilustran el énfasis en cada tipo de conflicto. Acemoglu y Robinson (2006) desarrollan una teoría de las transiciones de regímenes políticos con un enfoque de conflicto horizontal. En el centro de su modelo hay un conflicto distributivo entre las elites ricas y las clases populares pobres. Las autocracias son agentes perfectos de las elites, mientras que las democracias son agentes perfectos de las clases populares. Las democratizaciones ocurren porque las elites no pueden comprometerse de forma creíble a redistribuir recursos hacia las clases populares si al mismo tiempo no ceden el control del gobierno.

Laffont (2000) desarrolla una teoría del gobierno, la división de poderes y los frenos y contrapesos con un enfoque de conflicto vertical. En el centro de su modelo hay un problema informativo fundamental. Los ciudadanos no gobiernan en forma directa, sino a través de profesionales (políticos y burócratas) que se especializan en la implementación, supervisión y ejecución de las políticas públicas y, como consecuencia, tienen mejor información sobre las mismas. Todos los ciudadanos tienen un interés común en que los políticos y burócratas enfrenten incentivos adecuados. La constitución (especialmente la parte relacionada con el diseño y estructura del gobierno) es el contrato social fundamental que trata de resolver estos problemas informativos y de incentivos.

No es una exageración decir que la amplia mayoría de los trabajos académicos en economía política se centra en uno u otro tipo de conflicto y muy pocos estudian las relaciones entre conflicto horizontal y vertical. Dos excepciones son Dixit, Grossman y Helpman (1997) y Polo (1998). Dixit, Grossman y Helpman (1997) estudian un juego en el que varios lobistas tratan de influir una decisión de gobierno ofreciendo contribuciones. Cuando los lobistas quieren cosas muy diferentes están dispuestos a pagar mayores contribuciones para mover la decisión en la dirección preferida y evitar que los otros lobistas empujen al gobierno en la dirección contraria. La puja entre los lobistas tiende a neutralizar el efecto sobre la decisión final, pero el político a cargo de la decisión termina consiguiendo rentas más jugosas. Conclusión, a medida que se incrementa el nivel de conflicto horizontal se intensifica la extracción de rentas a nivel vertical. Polo (1998) estudia un modelo de competencia electoral en el que los candidatos pueden quedarse con rentas. Cuando los ciudadanos están más polarizados y la competencia electoral es menos intensa, los candidatos terminan quedándose con mayores rentas. En un trabajo reciente (Ahumada, Galiani, Long y Torrens, 2016) mostramos evidencia experimental que sustenta estas predicciones teóricas.

Creo, de todas formas, que todavía estamos muy lejos de comprender las interacciones entre conflicto horizontal y vertical, tanto a nivel teórico como empírico. Por ejemplo, no sabemos mucho sobre cómo ciertas instituciones diseñadas para morigerar el conflicto horizontal afectan el conflicto vertical y viceversa. Aunque no es difícil imaginar la existencia de dilemas institucionales, como el investigado en Acemoglu, Robinson y Torvik (2013). En su modelo cuando las elites son capaces de capturar los organismos encargados de balancear el poder del presidente, el sector popular se enfrenta a un terrible dilema. Priorizar los problemas de conflicto horizontal, evitando la captura por parte de la elite, pero desmantelando los frenos y contrapesos. O priorizar los problemas de conflicto vertical, manteniendo los límites al presidente, pero a costa de forzarlo a negociar con la elite un programa de gobierno menos progresista.

Quisiera cerrar el post con unos breves comentarios sobre conflicto horizontal y vertical en Argentina. Tengo pocas dudas que para comprender la historia argentina es necesario combinar aspectos horizontales y verticales con diferentes pesos en cada periodo histórico. Por ejemplo, me resulta difícil entender la Argentina post segunda guerra mundial sin un fuerte componente de conflicto horizontal que articule la dinámica entre el campo, los industriales y los trabajadores. En relación con la Argentina contemporánea me llama la atención cierta fijación exclusiva en un tipo de conflicto. Una parte de la ciudadanía parece convencida de que todos los problemas se reducen a cuestiones de conflicto horizontal. No importa que el gobierno gaste más del 40% del producto y emplee a casi 4 millones de empleados públicos, el problema son las corporaciones y los grupos económicos concentrados. Para otra parte de la ciudadanía todos los males vienen de la corrupción, es decir, un problema de índole vertical. Si tan solo los políticos dejaran de robar, no se necesitarían ajustes ni reformas. No importa que una ínfima parte del déficit fiscal de 7% del producto se pueda atribuir a la corrupción y que la mayor parte del mismo se deba a decisiones de políticas públicas tomadas por los representantes que legítimamente votaron los ciudadanos durante 12 años.

Referencias

Acemoglu, Daron, and James A. Robinson (2006). Economic Origins of Dictatorship and Democracy. Cambridge, Cambridge University Press.

Acemoglu, Daron, James A. Robinson, and Ragnar Torvik (2013). Why Do Voters Dismantle Checks and Balances? Review of Economic Studies 80:845–875

Ahumada, Camila Navajas, Sebastian Galiani, Cheryl Xiaoning Long, and Gustavo Torrens (2016). Horizontal and Vertical Conflict: Experimental Evidence. NBER Working Paper No. 21857. Also SSRN Working Paper Series: http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2708661

Dixit, Avinash, Gene Grossman and Elhanan Helpman (1997). Common agency and coordination: General theory and application to government policy making. Journal of Political Economy 105:752-769.

Laffont, Jean Jacques (2000). Incentives and Political Economy. Oxford University Press.

Polo, Michele (1998). Electoral competition and political rents. Working Paper No 144, IGIER (Innocenzo Gasparini Institute for Economic Research), Bocconi University.