Los desafíos de la Asignación Universal por Hijo

Leonardo Gasparini y Santiago Garganta [1]

CEDLAS-Universidad Nacional de La Plata

La Asignación Universal por Hijo (AUH) es el principal programa de transferencias monetarias condicionadas de Argentina. Esta política, que cumplió recientemente cinco años de implementación, ha sido, y con alta probabilidad seguirá siendo (con posible cambio de nombre mediante), un eje central de la política social en el futuro, cualquiera sea el escenario que emerja luego de las próximas elecciones. La AUH, junto a la moratoria previsional, son las dos principales iniciativas para generalizar el Estado de Bienestar a toda la población, aliviando el desbalance tradicional del sistema de protección social que excluía a todo aquel que no fuera trabajador formal.

La AUH es un programa grande y simple. Cubre alrededor del 30% de todos los niños del país, y más del 90% de aquellos en los tres primeros deciles de la distribución del ingreso. El beneficio es actualmente $644 al mes por cada niño. Para una familia pobre con tres hijos la transferencia implica en promedio un aumento de alrededor del 50% del ingreso familiar total. Estos valores ubican a la AUH entre los programas más amplios y generosos en América Latina.[2]

La AUH es un programa con un diseño muy sencillo: provee una transferencia monetaria mensual por niño menor de 18 años a aquellos hogares cuyos miembros no están registrados en el sistema nacional de seguridad social. El programa se focaliza en los hijos de los trabajadores informales, desempleados o inactivos.[3] Dado que la informalidad y el desempleo están altamente correlacionados con la pobreza, el programa, pese a su magnitud, resulta estar bien focalizado: alrededor del 80% de los participantes pertenecen al 40% más pobre del país. Posiblemente ésta sea la razón por la que el gobierno ha juzgado innecesario implementar un mecanismo más sofisticado de focalización, tal como los existentes en varios países de América Latina, típicamente basados en fichas sociales que relevan un conjunto amplio de variables correlacionadas con la pobreza.

Como sucede con otros programas de transferencias condicionadas implementados en la región, la AUH ha tenido un innegable impacto positivo en varias dimensiones: ha contribuido a reducir la pobreza y la desigualdad, y a promover la salud y la escolarización, en particular en el nivel secundario. En un trabajo con Guillermo Cruces estimamos que la AUH está asociada a una disminución del 30% en la pobreza de ingresos (medida con el indicador de severidad FGT(2) y la línea de 4 dólares al día por persona) y una caída de la desigualdad del 13% (medida por la brecha de ingresos entre los deciles 10 y 1). Estos valores ubican a la AUH como un programa de impacto medio-alto en el contexto internacional.

El programa, largamente reclamado por diversos sectores desde que el programa Jefes de Hogar fue descuidado y perdió relevancia, fue implementado a fines de 2009 mediante un decreto del gobierno nacional. La AUH ha tenido, y aún conserva, un masivo apoyo, aunque la percepción es que ese consenso ha ido disminuyendo. Cada vez más opiniones objetan el uso de fondos públicos para transferencias sociales, y subrayan los efectos negativos sobre los incentivos a la formalidad laboral, sobre la cultura del trabajo, e incluso sobre las decisiones de fecundidad, entre otras variables. La discusión suele derivar rápidamente en ideológica. Hay quienes niegan la existencia de estos posibles efectos, acusando de reaccionarios a quienes los señalan, y hay quienes centran la discusión en los efectos no deseados, ignorando el impacto concreto del programa sobre el nivel de vida de las familias pobres, y acusando a sus defensores de mero populismo.

Naturalmente, en la realidad los efectos existen o no existen, son grandes o son chicos, son relevantes o insustanciales, más allá del voluntarismo por negarlos o por acentuarlos. Solo la evidencia empírica puede arrojar luz sobre la existencia y magnitud de estos potenciales efectos.

Los obstáculos a la evidencia

Desafortunadamente, la evidencia sobre los efectos de la AUH es exigua, en buena parte debido a la escasez de información: los microdatos del programa no están disponibles para el análisis independiente y las variables relacionadas con la AUH en la Encuesta Permanente de Hogares (EPH) no son publicadas. Este contexto de restricciones informativas, sumado a un diseño no experimental, limitan la robustez de la evidencia empírica que se puede construir sobre el programa.

La escasez de información es poco justificable tratándose de una política nacional de enorme interés público, y contrasta con la rica experiencia en evaluación de programas en muchos países de América Latina, o incluso con la experiencia de otros programas nacionales actualmente vigentes en Argentina, como el exitoso Nacer/SUMAR donde la cultura de la evaluación está presente.

En el marco de estas limitaciones, en una serie de artículos recientes tratamos de aportar evidencia acerca de la existencia y relevancia cuantitativa de algunos efectos no buscados de la AUH, utilizando una estrategia de diferencias dobles e intención al tratamiento, con microdatos de la EPH.[4] Esta metodología consiste en comparar los resultados (ej. niveles de formalización laboral) de individuos elegibles como beneficiarios del programa con los resultados de individuos no elegibles a lo largo del tiempo, antes y después de la implementación de la AUH. Los resultados no tienen la fuerza de un ejercicio experimental o cuasi-experimental, pero creemos que son orientativos. Dejamos a los lectores interesados las referencias para que juzguen los méritos o falencias metodológicas, y resumimos a continuación los resultados principales.

¿Desincentivos a la formalización?

Dado que la AUH está disponible solo para aquellos padres/madres que no tienen un empleo formal, en teoría podría desalentar las transiciones del cuentapropismo a un empleo registrado, y podría reducir el poder de negociación de los trabajadores asalariados informales frente a sus patrones en la búsqueda de contratos registrados y beneficios sociales.[5] Con la AUH presente, a un empleador le puede resultar más fácil diferir el reclamo por formalización de un empleado informal, debido a que este beneficio no contributivo financia parte de la protección social que el trabajador reclama.

La evidencia que encontramos sugiere que mientras que la formalización (tasa de entrada a empleos registrados) de ambos grupos (elegibles y no-elegibles) sigue un sendero casi idéntico antes de 2009, los patrones divergen significativamente desde fines de ese año. En particular, mientras que la formalización de los trabajadores pobres no elegibles (sin hijos) se acelera con la recuperación económica post-2009, la tasa de formalización de los elegibles (con hijos) permanece estancada.

Figura: Proporción de trabajadores informales pobres que se formalizan

En función de estos resultados (que confirmamos con un análisis econométrico), de las razones teóricas para vincular a la AUH con la informalidad laboral, y de la ausencia de explicaciones alternativas razonables para el comportamiento observado, concluimos que es probable que exista un desincentivo del programa a la formalización laboral. El impacto encontrado es relativamente grande: la probabilidad de formalización de los elegibles al programa se reduce alrededor del 33% respecto de lo que hubiera ocurrido en ausencia del programa.

El análisis por grupos refuerza la interpretación de los resultados. Por ejemplo, los desincentivos a la formalización son fuertes para aquellos trabajadores informales con hijos pequeños, que pueden beneficiarse de la AUH durante muchos años más, pero débiles para aquellos con hijos en edad cercana al límite de 18 años establecido por el programa. Adicionalmente, los desincentivos están presentes para los trabajadores secundarios (típicamente mujeres o jóvenes) en hogares donde el jefe sigue siendo informal, pero desaparecen para aquellos donde el jefe se formaliza.

Un resultado interesante es que no encontramos evidencia que sugiera que el programa alienta a los trabajadores registrados a volverse informales, o que el programa posibilita a los empresarios a «informalizar» a algunos de sus empleados asalariados formales. El efecto encontrado es entonces asimétrico, posiblemente debido a costos de ajuste y transacción en un marco de incertidumbre.

Fecundidad y participación laboral

No hay otro punto que encienda más la sensibilidad respecto del programa que el de la fecundidad: la batalla se libra con frases hechas, anécdotas, prejuicios, consignas, chicanas y muy poca evidencia. Poco se puede aprender y avanzar en ese contexto.

Las decisiones de fecundidad dependen de una multitud de factores personales, culturales, sociales y también económicos. En teoría, la AUH podría reducir el “costo” de la fecundidad: un nuevo hijo habilita un subsidio mensual durante 18 años, si se cumplen los demás requisitos del programa. Naturalmente, este factor puede ser insignificante en la práctica si la elasticidad de la decisión de fecundidad con respecto a los incentivos monetarios es baja o nula. El peso de los factores económicos es, nuevamente, una pregunta que requiere una respuesta empírica.

Nuestro trabajo (en colaboración con Mariana Marchionni y Mariano Tapattá) sugiere la existencia de un efecto estadísticamente significativo sobre la fecundidad, aunque moderado y restringido a ciertos grupos. En particular, encontramos que mientras que el porcentaje de mujeres no elegibles por el programa que tuvieron un hijo en el último año (nuestra proxy de fecundidad) se mantuvo constante en 5.3% antes y después de fines de 2009, la tasa correspondiente para el grupo de las mujeres elegibles (pobres en hogares sin miembros en empleos registrados) subió de 6.2% a 7.8%. El análisis econométrico confirma el resultado, aunque el tamaño del impacto es más chico: alrededor de un punto porcentual. Como es de esperar, el efecto es más grande en grupos donde la decisión de fecundidad puede ser más sensible a argumentos económicos. Por ejemplo, encontramos que el efecto es estadísticamente significativo en el margen intensivo (decidir tener un hijo adicional), pero no en el extensivo (decidir tener el primer hijo). Asimismo, la AUH no parece afectar la fecundidad de madres con mayor educación, en hogares monoparentales, y que han dejado de tener hijos hace algunos años.

El efecto sobre la fecundidad posiblemente sea inevitable en un programa social basado en la niñez, pero su magnitud puede ser afectada a través del diseño de la estructura de beneficios, como en otros países, y la aplicación de mecanismos de incentivos creativos. En principio, el programa podría incluir como condición la asistencia a cursos de salud reproductiva.

Finalmente, comentamos muy brevemente el impacto sobre la participación laboral (dejamos este material para otro post). El programa no parece afectar la participación laboral de los hombres, pero sí la de las mujeres, aunque el efecto no resulta muy grande (dos puntos porcentuales) y está restringido a algunos grupos específicos (mujeres en pareja, de baja educación, con marido/pareja empleado).

Un punto importante antes de cerrar: los efectos que encontramos no tienen una interpretación normativa obvia. Se trata de resultados empíricos sobre reacciones de comportamiento que, de confirmarse, deben ser debatidos, y en función de la evaluación normativa resultante (en la cual el papel del economista es mucho menos relevante) pueden ayudar a decidir si modificar el diseño del programa. Personalmente, creemos que algunos de los efectos comentados son negativos y ameritan revisar aspectos del diseño del programa, pero en otros casos la situación es ambigua. Por ejemplo, el desaliento a la participación laboral femenina puede ser evaluado como un retroceso en términos del empoderamiento de la mujer y la equidad de género, pero puede también ser visto como el resultado del aprovechamiento de la oportunidad que la AUH genera en mujeres vulnerables de evitar trabajos de mala calidad y salarios de miseria, para dedicar ese tiempo al cuidado de sus hijos o a la búsqueda de mejores oportunidades de empleo.

Conclusión

En la introducción del muy reciente (marzo 2015) Handbook of Income Distribution,[6] Anthony Atkinson y Francois Bourguignon, dos de los pioneros de la nueva Economía de la Distribución, señalan que “por razones entendibles, buena parte del análisis de políticas públicas por parte de los economistas se focaliza en las respuestas negativas de comportamiento. Esto es entendible, ya que las herramientas de la Economía son útiles para iluminar esas respuestas, mientras que los efectos indirectos de un programa son frecuentemente ignorados en el debate público”. Pero luego agregan: “Al mismo tiempo, el típico análisis económico con frecuencia pierde de vista el propósito central por el cual se implementa el programa de transferencias”.  Los autores concluyen que “… es claro, como los estudios económicos sobre programas sociales sugieren, que no sólo importa el tamaño del programa, sino también su diseño.”

La AUH ha tenido un impacto positivo indiscutible sobre algunas variables sociales, y es importante no perder de vista este resultado importante. La evidencia, sin embargo, sugiere que el programa puede generar algunos efectos no intencionales sobre el mercado laboral y sobre la fecundidad. La mejor forma de defender los logros del programa es analizar rigurosamente todos sus efectos, los buscados y los no buscados, y si algunos de ellos son motivo de preocupación social, trabajar en buscar soluciones creativas para mejorar su diseño. Un paso inicial básico hacia ese objetivo sería difundir más información sobre el programa a la comunidad para facilitar y fomentar más y mejores evaluaciones de impacto.

 

Referencias

Antón, A., Hernández, F. y Levy, S. (2012). “The End of Informality in Mexico? Fiscal Reform for Universal Social Insurance”. Mimeo.

Cruces y Gasparini, L. (2012). Políticas sociales para la reducción de la desigualdad y la pobreza en América Latina y el Caribe. Fundación Vidanta, México.

Galiani, S. y Weinschelbaum, F. (2012). Modeling Informality Formally: Households and Firms. Economic Inquiry, Western Economic Association International, vol. 50(3).

Garganta, S. y Gasparini, L. (2015). The Impact of a Social Program on Labor Informality: The Case of AUH in Argentina. Journal of Development Economics, forthcoming 2015.

Garganta, S., Gasparini, L., Marchionni, M. y Tappatá, M. (2015). The Effect of Cash Transfers on Fertility: Evidence for Argentina. Documento de trabajo, CEDLAS.

Levy, S., (2008). Good Intentions, Bad Outcomes: Social Policy, Informality and Economic Growth in Mexico. Brookings Institution Press.

Stampini, M.  y Tornarolli, L. (2013). “The Growth of Conditional Cash Transfers in Latin America and the Caribbean: Did They Go Too Far?”. Proceedings of the AAEP, Rosario.

[1] Parte del contenido de este post proviene del artículo “CCTs and Labor Informality: The Case of Argentina”, en prensa en Policy in Focus, a su vez basado en tres artículos en colaboración y en la tesis doctoral de Santiago Garganta en la UNLP. Agradecemos los comentarios de Mariana Marchionni y Guillermo Cruces.

[2] Stampini y Tornarolli (2014)

[3] El programa se extiende a embarazadas e hijos con alguna discapacidad, independientemente de la edad.

[4] Garganta y Gasparini (2015); Garganta, Gasparini, Marchionni y Tapattá (2015); y Gasparini, Garganta y Marchionni (2015).

[5] Antón et al. (2012), Galiani y Weinschelbaum (2012) y Levy (2008) modelan y discuten estos puntos.

[6] http://www.sciencedirect.com/science/handbooks/15740056