¿Hacia dónde se dirige Escocia?

El 18 de septiembre los habitantes de Escocia votarán si desean ser independientes (Sí) o siguen siendo parte del Reino Unido (No). Las encuestas recientes sugieren que la votación podría ir en cualquier dirección. La larga y maravillosa historia de Escocia lo convierte en un tema interesante en sí mismo. Pero, además, hay un conjunto de problemas fascinantes que no han sido aun completamente resueltos. La elección que enfrentan los escoceses es si conservar la unión que ya conocen o dar un gran salto a lo desconocido.

¿Debería Escocia ser independiente?

Los primeros signos del hombre en Escocia se remontan 9000 años atrás, con una gran cantidad de hallazgos arqueológicos entre los que pueden encontrarse piedras de la edad de bronce, vestigios romanos y rastros de la cultura vikinga. Los primeros reyes incluyen a Constantin II, quien reinó durante unos impresionantes 43 años ( 900-943 AC) y a quien se le atribuye haber transformado el reino de los «Picts» en la nación de Alba, precursora de Escocia. Otros monarcas incluyen a Macbeth (1040-1057) quien inspiró a Shakespeare y al menos famoso pero más exitoso Alexander III (1249-1286). Los conflictos surgieron cuando Alexander murió repentinamente dejando a su nieta de 3 años (la «Maid of Norway» – su padre fue el rey noruego Erik II) como futura reina. Pero ella se ahogó en el viaje a Escocia rumbo a reclamar el trono y el rey inglés, Edward I, fue consultado sobre quién debía heredar la corona escocesa. Edward maniobró para asegurarse que el candidato elegido le jurase lealtad. Lucharon contra el rey inglés héroes escoceses como William Wallace (interpretado por Mel Gibson en la película Corazón Valiente – Braveheart) y Robert the Bruce, quien derrotó a Edward II en la batalla de Bannockburn en 1314, y al final aseguro el reconocimiento de la independencia de Escocia por parte de los ingleses. Los tronos ingleses y escoceses estaban estrechamente entrelazados. La dinastía de los Stuarts se compone de 15 monarcas que gobernaron Escocia por más de 343 años y de los cuales cinco también gobernaron Inglaterra. James VI de Escocia, (hijo de Mary, reina de Escocia y prima de Elizabeth I), se convirtió en James I de Inglaterra creando la Unión de las Coronas en 1603. Anne de Gran Bretaña fue la última reina de los escoceses, la última reina de Inglaterra y la primera monarca del Reino Unido de Gran Bretaña. A medida que el poder de los monarcas disminuyó junto con el surgimiento del liberalismo, la unión de las coronas se transformó finalmente en el Acta de Unión de los Parlamentos, el 1 de mayo 1707. Los siglos XVIII y XIX atestiguaron el crecimiento y la industrialización y, por supuesto, enormes contribuciones de Escocia en el campo de la filosofía y la economía.

La unión actual tiene, por lo menos, 307 años de antigüedad. La integración económica y social con Inglaterra se profundizó con la migración en ambas direcciones y con triunfos compartidos (como Andy Murray ganador de Wimbledon, ovacionado por todo el Reino Unido) y también enormes sacrificios compartidos, incluyendo dos guerras mundiales. Pero Escocia siempre ha mantenido su cultura distintiva. Adelantándonos a 1998, la presión continua por un mayor control derivó en una «devolución», brindando a Escocia su propio parlamento con cierto nivel de autonomía. El Partido Nacional Escocés ganó la mayoría en este parlamento con un mandato para presionar en favor de la independencia de Escocia y un referéndum. David Cameron, el actual Primer Ministro del Reino Unido perteneciente al Partido Conservador, aceptó el desafío, quizá suponiendo que los del No iban a ganar y que la Unión continuaría durante otros 300 años.

¿Debería Escocia ser independiente de nuevo? Dejando a un lado las emociones (difícil para este británico, a pesar de que no he vivido en el Reino Unido por veinte años), un economista se inclina naturalmente a realizar algún tipo de análisis de costo-beneficio. Tiebout (1956), en un artículo clásico, sugirió que grupos con diferentes preferencias desearían vivir en diferentes lugares y desearían tener estructuras de gobierno que les proporcionen los servicios que desearían tener. Pero, ¿cuántas estructuras locales debería haber? Ello dependerá de la magnitud de las diferencias en las preferencias y de los costos.

Pareciese que la campaña del Sí ha leído este artículo, su lema fue: «Escocia es diferente». Y mientras que las encuestas muestran adhesión a los valores subyacentes similares, políticamente Escocia se ha ubicado a la izquierda del RUK[1] (resto de UK). Podría decirse que los escoceses optarían por un tipo de «capitalismo cuidado» como el escandinavo en lugar de un modelo post-Blair asociado con menos servicios públicos y menor seguridad en materia de empleo. Los votantes del Sí pueden ser impulsados por un anhelo de independencia, y por la idea de que Escocia debería decidir las cosas para Escocia y no depender del gobierno de Londres, pero también por la idea de que Escocia quiere algo diferente.

¿Qué pasa con los costos? Escocia cuenta con 5,3 millones de personas y, sin considerar el petróleo, tendría un PIB a tipo de cambio PPA[2] de US$181.5bn en 2011, ubicándose un poco por encima de Irlanda (4,5 millones de personas, US$178bn PIB) y un poco por debajo de Finlandia (5,4mn personas, EE.UU. US$196.6bn)[3]. Incluyendo el petróleo, el PIB puede aumentar entre US$25 y US$30bn a los actuales precios del mercado, pero esa cifra está sujeta a muchas vicisitudes, altamente dependientes del precio del petróleo y de una producción que decaerá. Pero el tamaño de Escocia sólo da una pista respecto de ciertos costos potenciales que a su vez dependen críticamente de una larga lista de problemas no resueltos.

Cuestiones no resueltas

La campaña del Sí es optimista. Se ha dicho que la libra se mantendría como la moneda de Escocia, que no habría controles en las fronteras, que no habría necesidad de visas, que habría libre comercio y que no habría ninguna razón para suponer que las empresas tendrían que reubicarse ni cambiar los procesos de producción, que la proporción de la deuda del Reino Unido que Escocia tendría que soportar sería baja, que las pensiones estarían protegidas, que Escocia sería miembro de pleno derecho de la UE y que contaría con el apoyo de RUK y sus aliados de la OTAN para su defensa. Básicamente que la vida cotidiana seguiría siendo igual que hoy. A continuación abordaré sólo algunas de estas cuestiones.

• La moneda

La campaña del Sí afirma que Escocia seguiría utilizando la libra y que el Banco de Inglaterra es propiedad y responsable de la política monetaria de Inglaterra, Irlanda del Norte, Gales y Escocia, y que la independencia de Escocia no alteraría esto. Sin embargo, los líderes de los tres principales partidos políticos del Reino Unido ya han hablado en contra de «la unión monetaria». El Gobernador del Banco de Inglaterra ha esbozado sus ideas sobre cuándo sería exitosa una unión monetaria, que incluye cuando hay unión fiscal y bancaria, pero ha sido cuidadoso al señalar que determinar la función del Banco es una decisión que queda en manos del Parlamento. El debate sobre la moneda parece muy confuso, avivado recientemente por Martin Wolf del Financial Times y por Paul Krugman, básicamente diciendo que el uso de una moneda ajena sin una unión fiscal y bancaria es una receta para el desastre. Dado que Panamá ha utilizado el dólar unilateralmente por alrededor de 100 años, esta idea parece extrema y la posición de Wolf y de Krugman parece estar dominada (se podría decir nublada) por la reciente crisis del Euro.

En 1999 escribí un artículo con Ricardo Hausmann sobre la dolarización en América Central. Hemos sostenido que el uso del dólar en relación con tener una moneda propia implica sacrificios, como la falta de política monetaria y no contar con un prestamista «puramente monetario» de última instancia. Es por eso que hemos sugerido políticas para mitigar esas preocupaciones. También relevante, cuando el presidente Menem coqueteó con la plena dolarización de Argentina después de la devaluación brasileña de enero de 1999, el entonces presidente del Banco Central desaconsejó la dolarización unilateral, diciendo que pensar en una unión monetaria con los EE.UU. era poco realista pero que una ruta hacia adelante podría ser a través de un Tratado Monetario. El Tratado propuesto (por supuesto, nunca se firmó) determinaba que EE.UU no sería prestamista de última instancia de Argentina y que no supervisaría a los bancos argentinos, pero indicaba que los EE.UU. deberían compartir los ingresos por señoreaje. Estos flujos irían a un fondo para ampliar los limitados recursos del Banco Central como prestamista de última instancia en una economía dolarizada.

En caso de un voto positivo para la independencia de Escocia, probablemente iniciaría una serie de duras negociaciones. Las alternativas van desde Escocia contando con una moneda propia; una moneda fijada a la libra (o al euro); el uso unilateral de la libra (o euros); un Tratado Monetario y una unión monetaria completa, cada una con sus pros y sus contras, pero donde las contras a menudo pueden ser mitigadas por la aplicación de las políticas complementarias adecuadas. Alrededor del 70% de las exportaciones escocesas no petroleras van a RUK y el PIB no petrolero de ambos está altamente correlacionado, por lo que un tipo de cambio fijo o una única moneda no parece necesariamente el peor resultado, en la medida que otros problemas puedan ser resueltos. Si bien la idea del Tratado Monetario nunca vio la luz del día en Argentina, en el caso de un Sí quizá veremos una versión asomando a la superficie en Escocia, con un fondo complementario adicional de los ingresos provenientes del petróleo.

El prestamista de última instancia no es un asunto trivial ya que se estima que los activos del sistema bancario escocés son de aproximadamente 12,5 veces el PIB, mayor que Islandia o Irlanda. A pesar de esto, varios grandes bancos ya han indicado que se moverían al sur de la frontera.

• Asuntos fiscales

No existen estadísticas oficiales sobre los impuestos pagados por las personas que viven en Escocia. El Colegio de Contadores de Escocia (ICAS) declaró que “diseñar e implementar un sistema fiscal independiente en Escocia a partir de cero puede realísticamente tomar una década si no dos». Las estimaciones del déficit fiscal de Escocia (que utilizan la tributación global del Reino Unido y varios métodos para imputar la parte escocesa) para 2010/11 son del orden de 15% del PBI escocés sin petróleo y alrededor del 5% con petróleo. Otra pre-condición Hausmann-Powell fue que, suponiendo que no haya política monetaria, es necesario contar con una posición fiscal e instituciones adecuadas que posibiliten la aplicación de una política fiscal contra-cíclica[4]. Las estimaciones de la deuda con la que Escocia podría empezar son de alrededor del 60% del PIB –que resultan de asignar la deuda del Reino Unido en base a la poblacion. Qué tasa de interés tendría que pagar Escocia es una incógnita, y puede depender fundamentalmente de muchos de los otros problemas no resueltos. Pero digamos que Escocia paga un 3,5% real y crece al 2%, para mantener este ratio de deuda constante se requiere un superávit fiscal primario de casi el 1% del PIB, indicando un ajuste fiscal importante.

• Adhesión a la UE

¿Sería Escocia automáticamente miembro de la UE? El artículo 49 del Tratado de la UE se centra en la adhesión de nuevos Estados miembros a la UE. En virtud de este artículo, Escocia tendría que solicitar su ingreso y demostrar que puede cumplir con las responsabilidades legales de adhesión a la UE y que podría tener que unirse a la lista de espera; un proceso que potencialmente puede tomar años. Pero la campaña del Sí afirma que el artículo 48 es la ruta correcta para obtener la membresía ya que Escocia ha sido miembro desde hace 40 años, los escoceses ya son ciudadanos de la UE y poseen pasaportes de la UE y Escocia no se puede comparar a un país con una población actualmente fuera de la UE. Este artículo se puede utilizar para cambiar el actual reglamento de la UE y fue empleado recientemente para crear el Mecanismo Europeo de Estabilidad. La respuesta puede depender de si tienen prioridad los derechos de los individuos o el papel de los estados, y de la garantía que estos puedan cumplir con las normas de la UE. Cualquiera sea la primera decisión tomada, alguien va a apelar, y parece probable que esto sea decidido por la corte europea. Si Escocia efectivamente se independiza, mientras que puede haber duras negociaciones con RUK (respecto de la moneda, el petróleo y la deuda pública por citar sólo tres), los políticos pragmáticos tendrán incentivos para negociar en otros círculos para su mutuo beneficio. Si la frontera Inglesa-escocesa fuese la frontera de la UE, esto podría ser muy problemático para ambos países, RUK probablemente apoyaría la candidatura de Escocia para la adhesión automática a la UE, mientras que otros miembros de la UE se resistirían.

• Relaciones con RUK

Si Escocia fuera un miembro de la UE no hay dudas que no habría restricciones en la frontera, que no habría visados ​​y que habría libre comercio con RUK. No sólo eso, sino que asumiendo que tanto RUK como Escocia permanecen en la UE, garantizar esto bien podría persuadir a las empresas a no trasladarse. La reubicación de las empresas es un riesgo crítico para Escocia. Algunos bancos ya han dicho que se moverían al sur de la frontera y algunas grandes firmas han dado pistas sobre cómo van a dividirse. Si Escocia no fuera un miembro automático de la UE, muchos aspectos de las relaciones RUK-Escocia podrían ser objeto de negociaciones e incertidumbre, estimulando las deslocalizaciones y el aumento de los costos.

El gran Adam Smith, escocés, señaló que los países pequeños están en desventaja: producen menos, pero a su vez con menor variedad y sofisticación en los productos, y tienen capacidades menores. La integración con los vecinos puede mitigar estos costos. Una pregunta interesante es después de 307 años de integración, ¿cuánto importaría una nueva frontera? Si Escocia sigue utilizando la libra, y se mantiene en la UE, tal vez la respuesta sería que no mucho, pero con su propia moneda y fuera de la UE, los costos podrían explotar.

Una vuelta de tuerca a esta historia es que sin Escocia, RUK podría ser más antieuropeo. Sería irónico si de hecho la UE acuerda membresía automática para Escocia, pero entonces la ausencia de Escocia inclinase la balanza para que RUK vote por salir. Muchos han comentado que sin Escocia, RUK se vuelve más débil en Europa, pero no estoy tan seguro. Escocia y RUK probablemente tienen muchos intereses comunes y dos voces pueden ser más fuertes que una. Pero si RUK deja la UE, Escocia sería más vulnerable y las relaciones RUK-Escocia serían inciertas.

• Ramificaciones más amplias

El triunfo del voto Sí en Escocia, combinado con membresía automática de la UE, podría jugar un papel de catalizador para otras regiones europeas que sueñan con la independencia. De hecho, esta es precisamente la razón por la que algunos pueden resistirse fuertemente a dar a Escocia un pase libre para entrar a la UE. Y el artículo 48 requiere consenso. Dejo el lugar a los expertos de otras regiones, pero si Escocia tuviese éxito y estuviese dentro de la UE, podría ser un poderoso símbolo.

Conclusión

La votación del 18 de septiembre es un enorme ejercicio en la toma de decisiones bajo incertidumbre. Los beneficios pueden ser particulares a cada individuo, en gran medida relacionado con los valores colocados en la independencia y la expresión de diferentes preferencias. Pero los costos son desconocidos; dependen de un conjunto de temas que sólo se resolvería en el caso de un Sí. Como economista sería fascinante ver discutido cada tema y el gran experimento natural de una nueva frontera creada después de 307 años de integración. Pero las probabilidades parecen estar en contra y me preocuparía seriamente semejante juego de azar. Cómo británico, estaría muy deprimido.

Esta nota representa la opinión del autor y no necesariamente la del Banco Interamericano de Desarrollo, la su consejo ejecutivo o la de sus  países miembros.

Referencias académicas

Hausmann, Ricardo and Andrew Powell “Dollarization: Issues of Implementation” http://www.iadb.org/res/publications/pubfiles/pubS-129.pdf

Tiebout, Charles. 1956. “The Pure Theory of Public Expenditures.” Journal of Public Economy 64 (5): 416–24.

Otros Sitios Web útiles y comentarios

Martin Wolf sobre la libra y Escocia http://www.ft.com/intl/cms/s/0/995a8b64-3380-11e4-85f1-00144feabdc0.html?siteedition=intl

Sitio web sobre la devolución de poderes al Parlamento escocés http://www.scottish.parliament.uk/visitandlearn/25488.aspx

Estadísticas del Parlamento del Reino Unido en Escocia http://www.publications.parliament.uk/pa/ld201213/ldselect/ldeconaf/152/15214.htm

Blog de ​​The Guardian con datos http://www.theguardian.com/news/datablog/2014/sep/10/how-would-an-indpendent-scotland-compare-to-other-nations

Estimaciones fiscales y de deuda http://www.publications.parliament.uk/pa/ld201213/ldselect/ldeconaf/152/15206.htm

Útil pieza de BBC sobre los artículos pertinentes de la UE http://www.bbc.com/news/uk-Escocia-Escocia-política-26173004

[1]En la actualidad solo hay un miembro del Parlamento proveniente de Escocia del partido Conservador, mientras que hay 40 del partido Laborista, 11 Liberales-Demócratas y 1 Independiente. En el Reino Unido, de un total de 650 miembros parlamentarios, 304 son Conservadores.

[2] PPA: paridad de poder adquisitivo

[3] El PIB de Escocia es de US$130bn Q1 2013 a Q1 2014 a precios corrientes pero asciende a 148 bn de libras incluyendo los ingresos producidos por el petróleo.

[4] Sin embargo, si Escocia adopta la libra, la política monetaria del RUK funcionaría para Escocia razonablemente bien. Dado que Escocia representa solamente alrededor del 8.5% del PBI de UK, la medida en la cual la política monetaria de UK depende de cuestiones idiosincráticas en Escocia es limitada.