Una propuesta de política basada en los programas de protección social existentes en la región

Junto a Leonardo Gasparini, CEDLAS-UNLP

El análisis desarrollado en el post anterior, sosteníamos que sólo en un escenario de crecimiento muy alto y sostenido se lograría reducir en forma considerable la pobreza y la desigualdad en los países de América Latina y el Caribe, pero aún así con esto solo no alcanzaría en gran parte de la región: el análisis muestra que incluso en situaciones de aumento constante del PBI a elevadas tasas la erradicación de la pobreza seguiría representando un objetivo difícil de ser logrado a mediano plazo. La conclusión del diagnóstico de la situación económica y social de la región, tanto presente como futura, indica que una proporción importante de la población latinoamericana necesitará tener acceso a otros mecanismos de protección social no contributivos para alcanzar mínimos estándares de vida. El objetivo del trabajo en que se basan estas páginas no es realizar propuestas para alcanzar esos niveles de crecimiento sostenido, sino en presentar algunas alternativas viables para potenciar la reducción de la pobreza y de la desigualdad.

Una alternativa factible reside en apuntalar los efectos de un eventual crecimiento mediante intervenciones directas de política social y redistribución. Una primera opción a considerar consiste en utilizar los sistemas existentes de protección social y de seguridad social contributiva. Sin embargo, como hemos argumentado antes desde esta misma página, estos sistemas nunca lograron una cobertura universal en la región y difícilmente puedan hacerlo en el futuro cercano. Los altos niveles de informalidad laboral en la región y las enormes dificultades que obstaculizan su reducción, aun después de haber experimentado un período de crecimiento sostenido como el de la década de 2000, indican que se trata de un fenómeno ligado a las características estructurales de las economías de la región. Incluso en caso de mantenerse la tendencia de crecimiento sostenido del PBI per cápita, los sistemas tradicionales de seguridad social de base contributiva no podrán abarcar al grueso de la población de la región, y menos aún en los países más pobres. Por lo tanto, una propuesta que busque reducir de manera considerable la pobreza y la desigualdad en la región debe basarse en las exitosas experiencias recientes de políticas de alivio a la pobreza y de protección social no contributiva. Como también se discutió anteriormente aquí, la coexistencia de sistemas contributivos con programas y beneficios sociales de base no contributiva reduce los incentivos a la formalidad, tanto para trabajadores como para empleadores, por lo que debe realizarse un esfuerzo para reducir estos efectos no deseados. Existen también numerosas propuestas que plantean que sería más justo, más equitativo y más eficiente plantear ingresos universales para la niñez, la juventud y la vejez, además de seguros universales de salud y otros programas similares. Los sistemas universales de este tipo presentan claras ventajas en todas estas dimensiones. Sin embargo, existen serias limitaciones prácticas para la implementación de estas propuestas, tanto políticas como de costos, como se ilustra más abajo.

Por todas estas razones, la propuesta que aquí se desarrolla parte de la premisa de que el futuro cercano de América Latina y el Caribe estará caracterizado por un escenario subóptimo (en relación con los más deseables sistemas universales), en que las políticas viables de reducción de la pobreza y la desigualdad deberán desarrollarse en el marco de la convivencia entre los sistemas de protección social contributivos tradicionales y los programas no contributivos de creciente cobertura. Aunque las propuestas de sistemas universales no parecen factibles, pueden concebirse programas no contributivos que complementen los sistemas contributivos de manera que sea posible universalizar los beneficios de la protección social, aun en el contexto de sistemas más o menos segmentados.

El cúmulo de análisis sobre las exitosas experiencias recientes registradas en América Latina y el Caribe en materia de programas de protección social destaca el papel de los Programas de Transferencias Condicionadas (PTC) y de las pensiones no contributivas para adultos mayores en situación de pobreza, tanto por sus importantes impactos positivos como por sus costos moderados. La evidencia sobre estas probadas y exitosas experiencias constituye la base de la propuesta aquí planteada, que consiste en impulsar una importante expansión de programas de este tipo.

En el documento en que se basa este post, evaluamos el impacto de propuestas prácticas y factibles para la reducción sustancial de la pobreza y la desigualdad a corto y mediano plazo en la región. El análisis consiste en formular distintas combinaciones de niveles de transferencias, alternativas de focalización y escenarios de crecimiento económico. Su originalidad con respecto a otras propuestas discutidas en los últimos años es el énfasis en la factibilidad política y en la viabilidad económica. Las medidas aquí propuestas no son las más innovadoras en cuanto a su estructura o modalidad: la propuesta es incremental y, sobre todo, práctica. Por ello, se basa explícitamente en programas, medidas y experiencias exitosas desarrollados en los últimos lustros en diversos países de la región. La amplia experiencia internacional facilita su implementación, y la evidencia considerable sobre sus impactos positivos y sus costos limitados facilitan el apoyo político para la aprobación e implementación de esas iniciativas. También procuramos por situar las medidas en un marco que hace explícitas las restricciones económicas y políticas existentes para lograrlos: la propuesta privilegia los resultados deseables que pueden ser alcanzados por sobre aquellos ideales pero de más difícil consecución. El objetivo es el desarrollo de una herramienta práctica y realista que permita influir en la toma de decisiones y en la opinión pública sobre políticas sociales de gran cobertura, en lugar de una propuesta más ambiciosa pero en última instancia inviable.

Resultados y proyecciones

En el documento que da origen a este post, presentamos diversas simulaciones para evaluar los diferentes esquemas de protección social propuestos, tanto en un contexto de crecimiento económico como de estancamiento relativo, y también realizamos una breve descripción de proyecciones programas de idéntica estructura, pero universales. A continuación presentaremos solo algunos de estos resultados.

Los programas de protección social simulados presentan una estructura común para todos los países. Estos programas consisten en realizar una transferencia de ingresos determinada a todos los menores y adultos mayores de hogares pobres, que varía según la edad de los beneficiarios. El costo total de cada programa simulado incluye el monto total de las transferencias de ingresos, los gastos relacionados con la implementación de las condicionalidades (principalmente, infraestructura escolar y maestros) y los costos administrativos, que representan el 2% del gasto directo total.

Para el análisis de estas propuestas, en la simulación se plantea un financiamiento con un impuesto de tasa fija proporcional al ingreso total de los hogares antes de las transferencias. Este sistema impositivo simulado, por definición, es neutro en términos de sus efectos distributivos (es decir, no es progresivo ni regresivo); esta estructura se asemeja al resultado neto de la combinación de impuestos al valor agregado y de impuestos a las rentas en los países de la región. Por último, cabe destacar que los ejercicios presentados fueron realizados con base en datos de las encuestas de hogares de cada uno de los países considerados, y que estas ya incorporan los efectos de los programas existentes: así, los resultados aquí discutidos representan el impacto adicional de nuevos programas que ampliarían la cobertura o modificarían la estructura de los ya existentes.

El análisis se plantea en términos de un primer programa que otorga a cada hogar pobre el ingreso necesario para alcanzar la línea de pobreza. En favor de la factibilidad política, económica y práctica, el análisis principal se realiza sobre la base de un programa relativamente poco ambicioso, en que el nivel de beneficio para jóvenes y adultos mayores se fija en un 50% de la línea de pobreza de US$ 2,50 PPP diarios, que puede considerarse una línea de pobreza extrema. Este programa se utiliza como referencia, dado que es poco realista que los gobiernos puedan lograr una focalización perfecta y entregar a cada hogar el monto exacto que necesita para superar ese umbral. El segundo programa constituye el núcleo de la propuesta, y presenta la estructura de un típico programa de transferencias condicionadas dirigido a hogares pobres con jóvenes menores de 17 años de edad que asisten a la escuela, y complementado con una pensión no contributiva para adultos mayores, de 65 años de edad en adelante. Finalmente, el tercer programa presenta la misma estructura de beneficios, pero posee un mecanismo alternativo de focalización: en lugar de dirigirse a la población pobre, los beneficiarios son aquellos hogares que no tienen ningún ingreso laboral formal. Este es el mecanismo de focalización implícito utilizado en varios de los programas de la región.

Índice de pobreza extrema. Valores iniciales y valores para el Programa 2

Fuente: Elaboración propia sobre la base de microdatos de las encuestas nacionales de hogares (Base de Datos Socioeconómicos para América Latina y el Caribe-SEDLAC, CEDLAS y Banco Mundial, 2012). Nota: Línea de pobreza de US$ 2,50 diarios por persona ajustados por PPP.

Si se considera el promedio para la región, el programa con focalización perfecta que a fin de establecer la transferencia para cada hogar calcula la diferencia entre el ingreso del hogar y la línea de pobreza representaría un costo de 2 puntos del PBI. La segunda alternativa, el PTC focalizado en la población pobre y con beneficios establecidos con base en el 50% de la línea de pobreza, costaría en promedio 1,7 puntos del PBI. Finalmente, la tercera alternativa considera los mismos beneficios, pero se basa en un mecanismo de focalización mucho menos preciso, porque incluye aquellos hogares sin ingresos laborales formales que, sin embargo, están por encima de la línea de pobreza. Esta alternativa representa un costo de 3,8% del PBI en promedio para la región. En cuanto al impacto distributivo de las alternativas analizadas, el primer programa erradica por definición la pobreza extrema, e implica una reducción promedio de 4 puntos en el coeficiente de Gini, que representa una caída sustancial en los niveles de desigualdad^[1]. El segundo programa reduce la pobreza en el nivel regional en 8,6 puntos porcentuales (del 19,4% inicial al 10,8%), y genera una disminución del índice de Gini de 2 puntos porcentuales), mientras que el tercer programa reduce la pobreza en 7,6 puntos porcentuales, pero tiene un impacto en la desigualdad mucho mayor, de 3,8 puntos del coeficiente de Gini, similar al del primer programa. Debido a los altos niveles de informalidad en la región, un PTC de estas características resultaría considerablemente más costoso que el segundo programa planteado. Por otra parte, debido a que la informalidad y la pobreza presentan una alta pero imperfecta correlación, el tercer programa tendría un impacto menor en la pobreza que el considerado en segundo lugar.

De este modo, los programas 2 y 3 lograrían reducciones considerables de la pobreza y de la desigualdad en la región, aunque a un costo fiscal relativamente elevado, de entre 1,7 y 2 puntos del PBI. Sin embargo, existe una importante heterogeneidad de situaciones nacionales detrás de estas cifras agregadas: el nivel de los beneficios planteados y el tamaño de la población objetivo dependen de la situación de cada país. Para los países con niveles bajos de pobreza extrema (línea de US$ 2,50 diarios), a la que apuntan los programas planteados, como Argentina, Chile o Uruguay, implementar un programa como el programa 2 implicaría costos fiscales muy bajos, de entre 0,1 y 0,3 puntos del PBI. Sin embargo, un programa de las mismas características resultaría mucho más costoso en términos relativos en Bolivia (5,7% del PBI), Guatemala (4,1%), Honduras (6,6%) o Nicaragua (9%).

A la mayor parte de las economías de América Latina y el Caribe les bastaría con destinar no más de 1 punto del PBI para financiar un PTC que redujese la pobreza extrema a la mitad. Los datos señalan que luego de un esfuerzo fiscal menor, de un cuarto de punto del PBI, la pobreza se reduciría en promedio 3,3 puntos en los países de mayores ingresos de la región, alcanzando valores que rondarían el 2%. En los países de ingresos medios y niveles de pobreza moderados, la tasa de pobreza también disminuiría en promedio 3,3 puntos, alcanzando un 13%, y en el tercer grupo de países, los de menores ingresos, la pobreza caería alrededor de 2,8 puntos, hasta alcanzar un 17,5%. A su vez, el impacto en la desigualdad, medido en términos de la reducción en el coeficiente de Gini, sería de 0,6 puntos en promedio, registrándose el mayor impacto en México (0,85) y el menor en Costa Rica (0,2).

América Latina. Disminución en la pobreza correspondiente a 0,1 puntos del PBI gastados en el Programa 3 

Fuente: Elaboración propia sobre la base de microdatos de las encuestas nacionales de hogares (Base de Datos Socioeconómicos para América Latina y el Caribe-SEDLAC, CEDLAS y Banco Mundial, 2012). Nota: Línea de pobreza de US$ 2,50 diarios por persona ajustados por PPP.

Asimismo, la disminución en la pobreza por unidad de costo fiscal (un décimo de punto de PBI) es mayor en aquellos países que presentan niveles iniciales más bajos de pobreza y de desigualdad, hecho que revela las dificultades que enfrentan los países de menores ingresos para reducir el alcance de las privaciones materiales y la desigualdad. En los países de menores ingresos, la incidencia de la pobreza es mayor que en el resto, lo cual significa que un desembolso fiscal determinado en un programa social es menos efectivo para reducir el índice de pobreza. También es preciso recordar que los programas simulados proveen educación a los participantes: en los países pobres, es probable que aquellos que son atraídos por el programa no asistiesen a la escuela antes de su participación en el programa, a diferencia de lo que ocurre en las economías más ricas, donde el índice de asistencia a la escuela es mayor; por consiguiente, la carga fiscal correspondiente a las condicionalidades del programa se incrementará en los primeros países, y representará un monto considerable. También existe una relación negativa entre el nivel inicial de desigualdad de un país y el impacto en la reducción de la desigualdad de un programa social del tipo de los analizados en este trabajo.

En suma, en los países donde la pobreza es inferior al 10%, la pobreza podría reducirse a niveles mínimos con esfuerzos fiscales que no superan 1 punto del PBI. Efectivamente, con un gasto fiscal de medio punto del PBI la pobreza se reduciría a menos del 1% en Chile y en Uruguay, al 1,1% en Argentina y al 2,7% en Costa Rica. Aquellas economías en las cuales la pobreza asciende a alrededor del 15% requieren la puesta en marcha de programas de mayor alcance. Con un gasto fiscal de medio punto del PBI la pobreza disminuiría unos 6 puntos en Brasil, República Dominicana y Colombia, 8 puntos en México y Venezuela, y 4 puntos en Panamá. En la mayor parte de estos países ese esfuerzo fiscal no sería suficiente para reducir la pobreza por debajo del 10%, y solamente en el caso de México posibilitaría que la pobreza cayera hasta alcanzar un 6%. Para lograr la eliminación casi total de la pobreza, estos países deberían realizar un esfuerzo fiscal de 2 puntos del PBI, en el caso de lograr una focalización perfecta de la pobreza de ingresos, y requerirían un esfuerzo fiscal mucho mayor en cualquier otro escenario que no implicase dicha focalización perfecta.

En cuanto a la sinergia entre crecimiento y expansión de la protección social, en el documento analizamos también los resultados de simulaciones de los mismos programas, pero en escenarios de crecimiento económico futuro como los considerados en el post anterior. Existe una interacción destacada entre el crecimiento y la ampliación del alcance de la protección social: a medida que la economía crece, los ingresos salariales aumentan y la pobreza disminuye, de modo que el peso que recae sobre la protección social disminuye. Por ejemplo, la pobreza extrema para los países considerados alcanzaba aproximadamente al 14% de los habitantes en 2010. Sin ninguna ampliación adicional de los PTC, el escenario de crecimiento sostenido al 2% anual permitiría reducir su incidencia al 6% en 2025. Una expansión de los PTC como el planteado en el segundo programa planteado anteriormente (que focaliza los beneficios en los hogares pobres) aceleraría en gran medida el ritmo de reducción en la pobreza extrema. Un aumento de 0,25 puntos del PBI en el monto destinado a un programa de este tipo permitiría reducir la pobreza extrema al 6% en 2020, y con un aumento de 0,5 puntos del PBI el mismo nivel de pobreza se alcanzaría en 2015, cinco años antes. Estos resultados ilustran varios puntos importantes: el crecimiento es un factor fundamental para la reducción de la pobreza, y a largo plazo el aumento en la productividad y la mejora de la estructura educativa de la población son elementos clave para el logro de una reducción sostenible del nivel de las privaciones materiales. Sin embargo, en el corto y mediano plazo, dados los niveles de pobreza de las economías de la región, el rol de las políticas de protección social será crucial.

Comparación de costos, programas de transferencia focalizados y programa universal.

Fuente: Elaboración propia sobre la base de microdatos de las encuestas nacionales de hogares (Base de Datos Socioeconómicos para América Latina y el Caribe-SEDLAC, CEDLAS y Banco Mundial, 2012). Nota: Los programas se componen de los siguientes subsidios, con el beneficio b fijado en 50% de la tasa de pobreza internacional de US$ 2,50: Niños menores de 5 años de edad: b. Niños entre 6 y 12 años de edad: 1,15xb. Jóvenes entre 13 y 17 años de edad: 1,5xb. Adultos mayores (más de 65 años de edad) sin pensión: b (salvo para el programa universal en que todos los adultos mayores reciben el beneficio).

Finalmente, podemos analizar los resultados correspondientes a programas que presentan los mismos beneficios, pero apuntan a la población en su conjunto. El programa 4 considera transferencias del 50% de la línea de pobreza de US$ 2,50, pero dirigidas en este caso a todos los jóvenes y todos los adultos mayores, en lugar de restringirlas a aquellos que se encuentran en situación de pobreza (programa 2) o que pertenecen a hogares sin ingresos laborales formales (programa 3). Como se destacó en la discusión sobre los programas contributivos y no contributivos, el mayor impedimento que enfrenta la región para la aplicación de programas universales es su elevado costo: mientras que el programa 2 implicaba un gasto adicional, en promedio, del 1,7% del PBI, y y el programa 3 representaba un costo adicional del 3,8%, el programa de transferencias universales implica un costo extra de 5,2% del PBI. Debe destacarse, además, que los resultados alcanzados en lo que respecta a la reducción de la pobreza son, por definición, muy similares a los del programa 2, y sólo marginalmente más positivos que los del programa 3. Esto se debe a que, al no focalizar las transferencias, la cobertura abarca a la misma población pobre, y el costo adicional se debe a los montos asignados a individuos no pobres. Sin embargo, en el caso del programa 4 las transferencias alcanzan a hogares de bajos recursos que están por encima de la línea de pobreza, y por tanto la reducción en la desigualdad es mucho mayor que la registrada para las otras alternativas. Debe destacarse que estos programas universales tienen costos elevados para todos los países, pero para casos como los de Argentina y Chile los costos se ubican en niveles cercanos al 2% del PBI. Cabe destacar que el nivel de beneficios planteados es relativamente bajo (50% de la línea de pobreza de US$ 2,50), motivo por el cual no parece factible políticamente reemplazar completamente los onerosos sistemas contributivos vigentes por programas de este tipo.

En conclusión, si bien el crecimiento económico es el principal determinante de una reducción sostenible de la pobreza a largo plazo, los resultados de este trabajo indican que, aun en escenarios de crecimiento sostenido, las políticas de protección social como las propuestas en este trabajo desempeñarán un papel fundamental para lograr mejoras distributivas considerables en las economías de la región. Sólo mediante políticas de transferencias podrá asegurarse una eventual eliminación de la pobreza mediano y largo plazo, y aun así este objetivo no podrá alcanzarse en todos los países analizados. Un resultado destacable de este trabajo es que, según sugieren las propuestas planteadas, un esfuerzo fiscal adicional de 0,5% del PBI en protección social lograría la misma disminución en la pobreza extrema que 10 años de crecimiento sostenido. Esto indica que con cambios factibles en la estructura y el nivel de gasto de los gobiernos de la región puede lograrse un impacto considerable en la reducción de la pobreza y de la desigualdad.

Sin embargo, es importante distinguir cuidadosamente entre las distintas realidades nacionales. Los resultados indican que una expansión del sistema de protección social como la propuesta en este estudio, que conlleve la eventual eliminación de la pobreza extrema, es un resultado factible para algunos países de la región a corto plazo o mediano plazo, si estos continúan en una senda de crecimiento. En los países de mayor ingreso, las medidas propuestas, que representan niveles relativamente bajos de beneficios y, por lo tanto, de esfuerzo fiscal, pueden plantearse en términos de beneficios más altos para lograr impactos importantes en los niveles de pobreza moderada. En contraste, los países más pobres de la región enfrentan limitaciones más severas para lograr la eliminación de la pobreza extrema y una reducción importante en la desigualdad, aun en un escenario caracterizado por crecimiento económico sostenido y la puesta en marcha de nuevos programas de protección social como los aquí propuestos. Bajos niveles de PBI, altos niveles de pobreza y bajos niveles de escolarización forman una combinación que limita severamente las posibilidades de eliminar la pobreza extrema en estos países, y este resultado resalta la necesidad de intensificar la ayuda internacional a estas economías. Por último, cabe destacar que las medidas propuestas, si bien están orientadas principalmente a la erradicación de la pobreza extrema, también constituyen una herramienta importante para lograr la reducción de la desigualdad.

El trabajo presentado para el premio Fundación Vidanta 2012 y resumido en este post se deriva de la agenda de investigación que está desarrollando el CEDLAS en el marco del proyecto “Mercados de trabajo para la inclusión social en América Latina”, financiado por IDRC de Canadá. Ver www.Labor-AL.org  para más detalles.