Por Ana Arjona (Northwestern) y Mario Chacón (NYU Abu Dhabi)
Estudios recientes sobre desarrollo resaltan la importancia de buenos representantes políticos—individuos competentes y honestos—como un factor fundamental para lograr resultados económicos deseables (ej. Caselli y Morelli 2004; Ferraz y Finan 2008). La evidencia casual sugiere que países desarrollados tienen mejores políticos en comparación a países en vías de desarrollo, muchos de los cuales son democráticos. ¿Qué explica esta diferencia?
Aunque la gran mayoría de estudios sobre la calidad de la representación en sistemas democráticos suelen asumir, implícita o explícitamente, que las elecciones tienen lugar en un contexto de paz. Sin embargo este no es siempre el caso. Entre 1945 y 2006 aproximadamente el 10% de todos los países-año que tenían una democracia sufrían un conflicto armado interno; aún más, entre el 30% y 50% de todos los países-año que experimentaron un conflicto armado interno en ese período eran también al mismo tiempo democracias[1].
En un trabajo reciente exploramos cómo el conflicto ha impactado en el largo plazo la calidad de los políticos locales en Colombia. En particular, exploramos cómo la dinámica histórica de la violencia homicida ha influido en la calidad del proceso electoral y en la calidad de los gobiernos municipales. El caso Colombiano es interesante por la gran variación temporal de diferentes tipos de violencia y por la continuidad de un sistema democrático y un conflicto armado simultáneamente. Como lo muestra la figura 1, durante la década de los 90s un alto porcentaje del total de homicidios relacionados con el conflicto armado fueron homicidios a políticos, es decir asesinatos de líderes y autoridades públicas, la gran mayoría locales. En los 2000s este tipo de violencia se reduce dramáticamente, al igual que otras formas de violencia contra civiles (ej. secuestros), entre otros debido a cambios en la política de seguridad nacional. Tenemos, entonces, una década de altas tasas de violencia política seguida de otra en la cual dicha forma de violencia se reduce substancialmente. En nuestro trabajo usamos precisamente esta variación temporal para analizar cómo este tipo de violencia ha influido en los niveles actuales de corrupción electoral y administrativa a nivel local.
¿Tuvo esta violencia política en los 90s un impacto de largo plazo en el funcionamiento y la calidad de la democracia Colombiana? Para explorar esta pregunta recolectamos varios indicadores de corrupción tanto electoral como administrativa durante los últimos tres años. Específicamente, parar medir la calidad de candidatos y representantes usamos dos proxies. Para la primera codificamos todas las revocatorias del Consejo Nacional Electoral (CNE) durante las elecciones locales de 2011. Esta entidad revoca las candidaturas de quienes hayan sido condenados por afectar los recursos del estado, pertenecido, apoyado o financiado a grupos armados ilegales, cometido crímenes de lesa humanidad o participado en narcotráfico. Durante estas elecciones el CNE revocó un total de 821 candidaturas, en su mayoría de aspirantes a concejos municipales. Aunque aún no tenemos datos sobre el tipo de ofensas que dieron lugar a estas revocatorias, datos sobre años anteriores sugieren que se trata de ofensas serias: in 2007 el 79% fueron ofensas penales; el 8% disciplinarias; y el 13% fiscales.
La Figura 2 muestra la relación no condicionada entre el total de los homicidios políticos durante el periodo 1988 y 2001 y el número total de candidatos inhabilitados en las elecciones regionales de 2011 para municipios que no registraron ningún homicidio y para municipios que registraron por lo menos un homicidio. El promedio de revocatorias en los municipios donde hubo por lo menos un homicidio político es 2.5 veces mayor que el promedio de los municipios donde no hubo ningún homicidio político (el promedio municipal de revocatorias de aspirantes a concejos es 0.42).
Nuestra segunda proxy de la calidad de representación democrática es el número de funcionarios en ejercicio inhabilitados para continuar en su cargo por los diferentes entes de control nacional (Fiscalía, Contraloría y Procuraduría) entre 2008 y 2010. Estas inhabilidades provienen principalmente de sanciones disciplinarias, penales o de responsabilidad fiscal. De manera similar a las revocatorias del CNE, el promedio simple de inhabilidades recientes a políticos en ejercicio en municipios donde no hubo ningún homicidio político entre 1988 y 2001 es dos veces menor que el promedio en aquellos municipios donde hubo por lo menos un homicidio político (Figura 3).
Para explorar qué tan robusta es esta correlación entre violencia histórica y corrupción contemporánea estimamos varios modelos lineales controlando por múltiples factores observables que pueden afectar el mercado de la corrupción (Tabla 1). Estos factores capturan variables omitidas que pueden estar relacionadas tanto con la corrupción como con la violencia armada. Controlamos por factores geográficos, demográficos (ej. urbanización), económicos (ej., pobreza, regalías mineras recibidas por el municipio), políticos (ej., nivel de competencia política) y un set completo de dummies departamentales. El primer modelo toma como variable dependiente el número total de candidatos inhabilitados (columnas 1-4) y el segundo toma el número total de oficiales destituidos (columnas 5-8). Como lo muestra la tabla 1, todos los modelos muestran un efecto positivo estadísticamente significativo el cual es robusto a los diferentes controles. La magnitud de los coeficientes estimados es también importante. Por ejemplo, si este efecto representa un efecto causal, un incremento de una desviación estándar en nuestra medida de violencia tendría un efecto de casi 17 puntos porcentuales sobre el número de candidatos inhabilitados, una magnitud muy substancial.
La interpretación de las figuras y modelos anteriores es problemática por varios motivos. Primero, puede haber un proceso de selección el cual estaría explicando la correlación entre violencia histórica y corrupción contemporánea. Por ejemplo, puede ser que los grupos armados hayan seleccionado inicialmente los municipios basados en su nivel de corrupción y, si los mismos factores que causan la corrupción persisten, una correlación espuria explicaría los resultados. Nuestra interpretación de esta violencia durante los 90s es diferente. Varios estudios han encontrado que la guerrilla pasó de hacer presencia en las zonas más marginadas y periféricas para expandirse en zonas con rentas económicas, tanto legales (ej., petróleo) como ilegales (ej., coca) (ej. Vélez 1999; Echandía 1999; Botia 2003). Los grupos paramilitares se expandieron principalmente en zonas de influencia guerrillera. A finales de los noventa cerca de dos tercios de los municipios del país tenían presencia de algún grupo armado ilegal (Echandía 1999). De este modo, no parece haber una relación clara o directa entre la calidad institucional de los municipios en los 90s y la expansión de los actores armados. De hecho, dado que la expansión guerrillera se dio en municipios relativamente desarrollados (Echandía 1999) uno esperaría que esta violencia se diera en sitios con menos corrupción.
Un problema adicional en nuestro análisis es la continuidad del conflicto armado. Es posible que el efecto estimado represente el efecto de la captura violenta actual y no el legado de la violencia pasada. En otras palabras, es posible que estos resultados se expliquen por las dinámicas presentes del conflicto armado en lugar de la violencia de los años noventa—simplemente los mismos municipios que fueron violentos hace 20 años lo siguen siendo actualmente. Para explorar esta posibilidad controlamos por presencia de guerrillas, paramilitares y neoparamilitares en 2011 (fuente: Indepaz) en los modelos (4) y (8). Como lo muestran los resultados, el efecto de la violencia política de los noventas es robusto a estos controles.
Nuestra hipótesis es que los grupos armados usan la violencia contra aquellos políticos que impiden o reducen su influencia en los gobiernos locales. Dicha influencia es crucial para acceder a varios tipos de recursos (ej. económicos, políticos, inteligencia, capital humano) y para aumentar su control sobre la población y su territorio. También es una estrategia de todos los bandos del conflicto para eliminar al enemigo y sus bases de apoyo. Hay varios mecanismos a través de los cuales este tipo de violencia puede alterar la calidad de los políticos en el largo plazo. Uno es incentivando a los ciudadanos que no están dispuestos a violar la ley a abandonar la política (o la región para hacer política en otro lugar); otro es afectando las instituciones formales e informales que facilitan el surgimiento de buenos representantes; por último, el ataque a políticos honestos puede terminar transformando de manera negativa la idea que una comunidad tiene sobre la política y los políticos, desincentivando la participación de ciudadanos honestos.
Referencias
Bottia, Martha, 2003. “La presencia y expansión municipal de las FARC: es avaricia y contagio, más que ausencia estatal”. Documento CEDE No. 2003-03, Bogotá: CEDE-Universidad de los Andes.
Caselli, F., and Morelli, M., 2004. “Bad Politicians”. Journal of Public Economics 88(3-4), pp. 759-782.
Echandía Castilla, Camilo 1999. “Expansión territorial de las guerrillas colombianas”. In Deas and Llorente.
Ferraz, C., and Finan, F., 2008. Exposing Corrupt Politicians: The Effects of Brazil’s Publicly Released Audits on Electoral Outcomes.” Quarterly Journal Of Economics, 123(2), 703-745.
Vélez, Maria Alejandra, 1999. “FARC-ELN. Evolución y Expansión Territorial”, Documento de Trabajo CEDE 2000-08, Bogotá, Universidad de los Andes.
[1] Estos datos fueron calculados usando la clasificación de regímenes políticos del Polity IV (asumiendo que las democracias tienen una calificación de 6 o más) y las bases de datos de conflictos armados de PRIO y Doyle y Sambanis (2000).
Amigos,
Muy buen post! Los resultados son muy interesantes. Mientras tanto, me pregunto si la variable dependiente no confunde calidad de candidatos con fortaleza de organismos de control. La capacidad de anular candidatura presupone, de hecho, una considerable capacidad estatal, de forma que quizás sea un indicador de calidad institucional. Pareciera que la guerra mejora las instituciones…. Quizás me esté perdiendo de algo, pero mínimamente habría que discutir las precondiciones políticas e institucionales de la revocación y refutar la hipótesis alternativa vinculada con heterogeneidad no observada en calidad institucional.
Ernaldo,
Gracias por el comentario. Nosotros esperamos que algunos de nuestros controles (e.g., pobreza, urbanización, competencia política) capturen esa heterogeneidad en la calidad institucional. Otro factor importante (que por cierto no mencionamos) es que los entes de control son nacionales. Los candidatos son inhabilitados por el Concejo Nacional Electoral, órgano que se supone es independiente de los poderes locales. La información que ellos usan viene de la Policía Nacional o de los otros entes de control. Es posible que algunos de estos entes estén “contaminados” de corrupción local ya que tienen oficinas regionales, eso es algo que todavía no hemos analizado con profundidad.
En resumen yo creo que el comentario es válido para casi todos los trabajos empíricos sobre el tema y la dificultad proviene principalmente por lo difícil que es medir la corrupción.
Mario