Por Pablo Sanguinetti (CAF y UTDT).
Este articulo se basa en material publicado en el Reporte “Finanzas publicas para el desarrollo: fortaleciendo la conexión entre ingreso y gastos” de CAF –Banco de Desarrollo de América Latina cuya dirección académica estuvo a cargo del autor.
Los países de América Latina enfrentan la necesidad de proveer bienes públicos y transferencias sociales con el fin de apuntalar el proceso de crecimiento económico con equidad. Ello requiere no solo mejorar la eficiencia del uso de los recursos sino también aumentar el monto de los ingresos que recibe el Estado.
Sin embargo, el esfuerzo tributario en América Latina es menor de lo que se puede esperar dado el nivel de desarrollo de sus economías. Esta conclusión surge de la evidencia que presenta el Gráfico 1, en el cual se muestra la relación entre la carga tributaria total como porcentaje del PIB y el ingreso per cápita para una muestra de 96 países que incluye tanto economías desarrolladas (OCDE) como en desarrollo.
Fuente: CAF (2012)
La línea que pasa a través de la nube de puntos representa el comportamiento promedio de la recaudación en función del nivel de desarrollo de los países. Como puede apreciarse, esta relación es positiva, lo que sugiere que el buen funcionamiento de las instituciones impositivas y de la capacidad del Estado de recaudar está correlacionado directamente con la riqueza. Esto implica que el mayor ingreso per cápita (generado por factores como el desarrollo tecnológico y los aumentos en la inversión y el ahorro) está asociado con una mayor demanda de bienes públicos y más capacidades del Estado de recaudar impuestos para satisfacer dichas demandas. Este efecto positivo compensa con creces el impacto negativo que los impuestos puedan tener sobre la eficiencia y, consecuentemente, sobre el ingreso de largo plazo. Por otro lado, la relación entre el PIB per cápita y la presión tributaria es positiva pero no lineal (cóncava), lo que sugiere que existe un límite para el crecimiento de la carga impositiva como proporción del tamaño de la economía. Dicho límite podría estar relacionado con un crecimiento menos elástico de la demanda de bienes públicos a partir de un nivel alto del ingreso o también de distorsiones (costos de eficiencia) crecientes si la recaudación aumenta cuando los recursos fiscales ya alcanzan niveles significativos (p.e., superiores al 35% del PIB).
En el Gráfico 1 se observa que la mayoría de las economías de América Latina se encuentran por debajo de la línea, lo que indica que para el nivel de desarrollo alcanzado por estos países, la presión tributaria es menor que lo esperado en comparación con la amplia muestra de países considerada. Como se puede apreciar, solo en el caso de Brasil la recaudación está significativamente por encima del promedio.
En lugar de comparar la recaudación de cada país con el promedio de aquellos que tienen un nivel de ingreso similar, un enfoque alternativo, que se conoce como el ‘enfoque de frontera’, consiste en hacer la comparación con aquellos casos (naciones) que presentan las mejores prácticas o comportamientos en términos de las variables de interés. En particular, la metodología consiste en comparar la recaudación (medida en términos del PIB) de un país determinado con aquellos valores esperados dadas ciertas características (como el PIB per cápita) de las economías pero sin considerar el promedio de los países sino el de aquellos cuyo nivel de recaudación se encuentra entre los más altos (de allí el nombre de ‘frontera’).
El Cuadro 1 muestra las estimaciones del esfuerzo tributario siguiendo la metodología de frontera para una muestra de países de América Latina sobre la base de las estimaciones que se presentan en Pessino y Fenochietto (2010). Estos autores incorporan, dentro de los determinantes de la recaudación potencial, además del ingreso per cápita, el nivel de apertura de la economía, el valor agregado del sector agropecuario dentro de la economía, el nivel educativo de la población y la distribución del ingreso. La conclusión previa de que los países de América Latina recaudan menos de lo que deberían se refuerza por la evidencia presentada en el cuadro. Por un lado, aparece Brasil con un nivel de esfuerzo tributario muy cercano a su valor teórico (esto ocurre en menor grado con Uruguay) mientras que en el otro extremo aparecen países como Guatemala o República Dominicana con niveles de recaudación del 50% o menos de lo que les correspondería dado su nivel de desarrollo y su estructura económica.
Distintas metodologías confirman entonces la conclusión de que América Latina realiza un bajo esfuerzo a la hora de recaudar sus impuestos. Las causas detrás de estas deficiencias son múltiples pero dos aspectos centrales que están muy asociados entre sí se destacan: una estructura de impuestos muy sesgada a tributos indirectos con baja proporción de impuestos al ingreso y a las ganancias, y una baja capacidad de las agencias del recaudación para administrar y hacer cumplir las obligaciones impositivas por parte de la población y las empresas. No obstante las iniciativas que se puedan pensar para resolver estos problemas, un primer paso en cualquier agenda de reforma es reconocer la magnitud del problema para de esta forma instalarlo en la agenda política de los países. La evidencia mostrada arriba puede ayudar a alcanzar este objetivo.
Referencias:
CAF (2012): “Finanzas Publicas para el desarrollo: fortaleciendo la conexión entre ingresos y gastos”. CAF, Serie: Reporte de Economía y Desarrollo. http://publicaciones.caf.com/media/17942/red_book_2012_13-junio.pdf
Pessino y Fenochietto (2010): Pessino, C. y Fenochietto, R. (2010). Determining countries’ tax effort. Revista de Economía Pública, 195(4), 65-87. Hacienda Pública Española.
Entiendo que el PIB per capita PPA está hoy en 17k, y 37% la presión tributaria. Si no varió mucho el resto, esto nos dejaría por encima de la línea de correlación. Sería interesante también contemplar cómo influye la inflación en cada caso.
Saludos.