Una de las máximas del moderno análisis académico de la política señala que los políticos deben periódicamente venderse a votantes relativamente “miopes” y que por lo tanto tienen grandes incentivos a hipotecar el futuro para obtener beneficios inmediatos, dejando problemas de largo plazo a sus sucesores. El ritmo temporal de la democracia imbuye un sesgo hacia el presente.
Muchas de los temas públicos más importantes, la salud, la educación, la protección social, la infraestructura, el medio ambiente, el desarrollo humano, la política tecnológica, la seguridad, la planificación económica, son por su naturaleza políticas públicas con un fuerte contenido intertemporal. Por lo general, hacer bien cualquiera de estas cosas, requiere de inversiones y sacrificios en el corto plazo en pos de beneficios para la sociedad en el futuro. Las sociedades que son más exitosas en el largo plazo son aquellas que son capaces de superar la miopía natural de los sistemas políticos. Existe, en cierto sentido, una analogía a nivel individual: las personas más exitosas en el largo plazo suelen ser aquellas capaces de hacer sacrificios en el corto (estudiar un poco más y divertirse un poco menos, no consumir sustancias que dan gran alegría en el cortísimo plazo, ahorrar un poco más y consumir un poco menos, dedicar tiempo a actividades aburridas como la planificación financiera, evitar ciertas tentaciones terrenales para ganar en la vida eterna, etc.)
Esto no es fácil, y no es logrado totalmente ni aun por las sociedades con instituciones más fuertes. Los problemas intrínsecos de (y obstáculos políticos para) hacer buenas políticas a través del tiempo no se restringen a la miopía de los políticos. A veces estas políticas requieren imponer costos evidentes y concretos a algunas constituencies (a veces fuertemente organizadas como beneficiarios de prebendas previas) a cambio de ganancias futuras que por su propia distancia temporal son comúnmente más inciertas y menos sobresalientes en la conciencia de la gente. Las políticas públicas que tienen estos componentes de inversión (“policy investments”) pueden ser penalizadas por los votantes; pueden también ser rechazadas por los políticos que no están seguros sobre sus beneficios de largo plazo; y pueden ser combatidas de diversas maneras por grupos bien organizados que pagarían parte importante de sus costos de corto plazo.
De acuerdo a uno de los autores que más ha estudiado estos temas, Alan Jacobs (véase por ejemplo su libro de 2011) “el principal obstáculo para que se hagan policy investments en una democracia no es el hecho de que los actores sean inherentemente impacientes, o que no se interesen lo suficiente por los resultados de largo plazo de las políticas. Es, en cambio, el hecho de que los trade-offs de política generalmente se estructuran de una manera que va en contra de dichas inversiones. La posibilidad de que estas decisiones con características de largo plazo se estructuren más o menos adecuadamente depende de un conjunto de factores informativos, ideacionales e institucionales que hacen que ciertas formas de definir las decisiones sean más probables que otras.”
Consistentemente con esto, otros estudios (ver la bibliografía) han mostrado que la capacidad de superar estos obstáculos está fuertemente ligada a las capacidades institucionales de los distintos países. En particular, son aquellos países con sistemas de partidos políticos institucionalizados y programáticos, con legislaturas con capacidad de participar activa y eficazmente en la discusión y elaboración de políticas públicas, con poderes judiciales independientes, con administraciones públicas capacitadas y basadas en el mérito y la profesionalidad, los que tienen la capacidad de desarrollar políticas públicas que tienen el largo plazo en consideración y que tienden a generar beneficios para la sociedad sostenibles en el tiempo.
El grafico 1 muestra la correlación (corrigiendo por factores tales como el ingreso per capita y otros) entre la capacidad de hacer buenas políticas a través del tiempo y la fortaleza de las instituciones políticas de un país
Gráfico 1
Institucionalización y calidad de las políticas públicas
Desafortunadamente la Argentina es un caso arquetípico de la incapacidad del sistema político de realizar políticas que tengan el largo plazo en consideración. La Argentina de la era kirchnerista es una versión extrema de este síndrome. Vivimos hoy a la merced de un Ejecutivo cortoplacista dedicado a sobrevivir políticamente y a combatir adversarios internos y externos más que a gobernar con el largo plazo en la mira. En términos menos coyunturales, en trabajos académicos realizados durante los últimos años con varios colegas (especialmente Pablo Spiller), hemos argumentado que el sistema de elaboración de políticas públicas argentino puede ser sintetizado en función de las siguientes características:
- El Congreso Nacional no es un espacio importante en el debate y elaboración de las políticas públicas.
- El Ejecutivo tiene, muchas veces, excesiva discrecionalidad para impulsar políticas unilateralmente. (En la medida que su control de las cajas políticas y las expectativas de los actores claves sobre su futuro político se lo permitan. Estas fases de ejecutivos superpoderosos son generalmente seguidas de ejecutivos que no pueden hacer nada).
- Los poderes políticos provinciales (especialmente los gobernadores) son actores muy relevantes en la arena política nacional; hay una interacción simbiótica ente la política y las políticas a nivel nacional y provincial; y consideraciones ligadas al federalismo fiscal se entrecruzan con prácticamente toda decisión de política pública nacional, agregando dificultades transaccionales y desviando el foco de atención de las cuestiones de fondo.
- Existen pocos incentivos a invertir en desarrollar capacidades de policymaking de largo plazo.
- La administración pública, en general, no es un cuerpo efectivo al cual delegarle la implementación técnica de los acuerdos políticos con respecto a las políticas públicas.
- El Poder Judicial no opera como un suficiente contralor de los actos de los otros poderes, de manera que no cumple un papel fuerte de enforcement de los acuerdos políticos o de políticas.
- Los actores no gubernamentales que participan en el proceso de políticas, al carecer de una arena suficientemente institucionalizada como para realizar intercambios políticos, tienden a seguir estrategias de maximización de beneficios de corto plazo.
Estos problemas más o menos estructurales del sistema político argentino se han visto acentuados por las prácticas del gobierno de los últimos años. Al caso paradigmático de usar los fondos de jubilaciones para diversos fines generando un gravísimo problema económico, fiscal, político y social para las futuras generaciones, se suma el despilfarro del escaso capital institucional del Estado al destruir algunos nichos de relativa excelencia burocrática como el Banco Central o el INDEC.
Una de las dificultades que cualquier sociedad enfrenta a la hora de tomar decisiones colectivas que implican impactos futuros es la diversidad de posibles efectos futuros y la incertidumbre con respecto a los mismos. Si uno toma cualquier área de política tal como la educación, existen por lo general un rango de estimaciones bastante amplias sobre el posible efecto de largo plazo de, digamos, la educación temprana de niños en riesgo. Si a eso le sumamos el poco apego que los gobiernos argentinos en general y el gobierno actual en particular tienen con respecto a la transparencia, la información, el debate, el análisis y la publicidad (no en el sentido de propaganda, sino en el de transparencia) de los actos de gobierno, el problema se vuelve aun peor.
La evaluación de los proyectos públicos es claramente una inversión en transparencia y en mejores políticas públicas a futuro. El gobierno actual le ha escapado sistemáticamente a la evaluación (y aun a la discusión) seria de los impactos de las políticas públicas, restringiendo groseramente el debate a una contienda maniquea. Agencias públicas como el SIEMPRO que antes eran una fuente de información abierta para el debate académico, político y social, han sido convertidos en los últimos años en feudos cerrados donde la información no se comparte ni aun dentro de la propia estructura de la administración pública nacional.
Otro aspecto en el cual los gobiernos de los Kirchner han sido particularmente mezquinos y cortoplacistas, ha sido su estilo confrontativo y descalificador de aquel que piensa distinto. Las sociedades que mejor funcionan son aquellas capaces de desarrollar consensos. Como en cualquier grupo humano, la capacidad de funcionar medianamente bien depende de la capacidad de acordar ciertas pautas básicas, respetar las diferencias de opinión y procesarlas de modo tal que las decisiones colectivas tengan la legitimidad y el respeto de todos, aunque nunca sean exactamente el first best de ninguno de los actores. En relación a lo expresado más arriba, la capacidad de las sociedades de alcanzar este tipo de acuerdos depende de la calidad, fortaleza y representatividad de sus instituciones políticas (el Congreso, los partidos, las asociaciones intermedias). Lamentablemente la historia argentina del siglo XX ha sido una muestra de incapacidad de realizar acuerdos tan básicos como respetar los resultados del juego democrático aun cuando nos resulta desfavorable, o de gobernar de manera que incluya aun a quienes no forman parte del grupo dominante de turno.
En palabras de un blog reciente, “en política, una visión de largo plazo requiere, necesariamente, de generosidad y altruismo. La implementación de políticas de largo alcance temporal –las llamadas “políticas de Estado”-, resulta incompatible con posiciones mezquinas, que privilegien algunas ventajas a corto o cortísimo plazo, pero a costa de una inevitable incertidumbre posterior. ” (Fillol 2010)
A principios de la década pasada, cuando aun flotaba en el ambiente de los economistas académicos latinoamericanos algo de euforia con respecto a las reformas pro-mercado de los años anteriores, cerré mi discurso como presidente de la Asociación de Economistas de América Latina y el Caribe (LACEA) diciendo:
El famoso economista Arnold Harberger en su discurso a la American Economic Association arengaba a sus colegas diciendo que ya hay suficiente gente empujando a favor de intereses particulares, y que por lo tanto los economistas deberían abogar por el interés general, entendido como la eficiencia económica. En sus palabras, “si nosotros callamos sobre los costos y beneficios reales de las políticas en términos de eficiencia económica y bienestar general, quien más los va a representar?” Con un espíritu similar, mi sugerencia a los economistas (y otros) en el negocio de analizar y recomendar políticas económicas es que tomen conciencia de que las instituciones y los procesos pueden ser aun más importantes que las políticas en si mismas. Hay que pensar dos veces antes de impulsar la implementación de una política que favorecemos, si esto sucede a costa de un grado razonable de consenso social, debate parlamentario, o independencia judicial.
Lamentablemente, en este sentido las cosas no han hecho sino empeorar en la Argentina de los últimos tiempos. Temo que esta dinámica ya sea, mientras gobierne el kirchnerismo, muy difícil de revertir. Ojalá que futuros ocupantes del Poder Ejecutivo Nacional en la Argentina tengan la capacidad y la grandeza de pensar y de actuar en función del futuro.
BIBLIOGRAFIA
Banco Interamericano de Desarrollo (2005). The Politics of Policies: Economic and Social Progress in Latin America and the Caribbean 2006 Report. Washington, DC: Banco Interamericano de Desarrollo y David Rockefeller Center for Latin American Studies, Harvard University. http://www.iadb.org/res/ipes/2006/index.cfm?language=english
Fillol, S. (2010) “Los Kirchner y la compulsión por el corto plazo” Suite 101.net
http://suite101.net/article/los-kirchner-y-la-compulsion-por-el-corto-plazo-a8065
Jacobs, A. (2011) Governing for the Long Term. Democracy and the Politics of Investment. Cambridge University Press.
Przeworski, A. (2005). “Democracy as an Equilibrium”. Public Choice 123: 253-273.
Scartascini, C., E. Stein y M. Tommasi (2012). “Political Institutions, Intertemporal Cooperation, and the Quality of Policies”. Proximo a aparecer en Journal of Applied Economics. Version previa en http://www.iadb.org/es/investigacion-y-datos/detalles-de-publicacion,3169.html?pub_id=wp-676
Scartascini, C. y M. Tommasi (2012). “How (Not) to Produce Effective Policies? Institutions and Policymaking in Latin America”. En: The Oxford Handbook of Latin American Political Economy (eds.) Javier Santiso y Jeff Dayton-Johnson. Oxford, Reino Unido: Oxford University Press.
Spiller, P. y M. Tommasi (2007) The Institutional Foundations of Public Policy in Argentina. New York, United States: Cambridge University Press.
Stein, E. et al. 2008. Policymaking in Latin America: How Politics Shapes Policies. Cambridge, United States: Harvard University Press.
Versión en español: Scartascini C., P.T. Spiller, E. Stein y M. Tommasi (2010). El juego político en América Latina. ¿Cómo se deciden las políticas públicas? Bogotá, Colombia: Banco Interamericano de Desarrollo y Mayol Ediciones.
Tommasi, M. (2006)“The Institutional Foundations of Public Policy” Economia: Journal of the Latin American and Caribbean Economic Association Vol. 6, Number 2, Spring 2006, 1-36.
Tommasi M. (2010) “Un país sin rumbo. Política, políticas públicas y desarrollo en la Argentina..
Desarrollo económico, Vol. 50, no. 199. Oct.-Dic. 2010. Pags. 391-421.
Cómo explicaría todo lo anterior que un indicador básico de «robarle a nuestros nietos» (o «dejarle problemas de largo plazo a sus sucesores»), como lo es la evolución de la deuda externa, haya pasado de 150% a 30% del PBI en este período? Y cómo explicaría todo lo anterior el aumento en presupuesto educativo/científico como % del PBI, dado que su impacto no es a corto plazo?
Buena pregunta para aclarar. 1) el grueso de la reducción de deuda se efectivizó con la reestructuración cerrada en 2005, que bien vale resaltar fue ideada y concebida en 2002 por gente que no está en el gobierno desde hace mucho (Nestor K, quien avaló por entonces, era gobernador de sta cruz). 2) igualmente la deuda pública es muy superior a 30% del pib, precisamente si no se tienen en cuenta los aspectos del post: gran parte de la descapitalización del ANSES y BCRA no están incluidas como deuda como tampoco la de otros organismos públicos (toda la llamada deuda intra sector público no es gratis, la pagan generaciones futuras a traves de mayores superavit fiscales o como sucede en argentina fuertes devaluaciones). 3) hay deudas contingentes o cuasi como cupon de pib, CIADI que no tampoco están. 4) lo de la educación/ciencia es un aspecto positivo, pero no ha avanzado la calidad de la misma.
Excelente!
Por otra parte, tampoco hay que vanagloriarse por haber hecho un default, no? No solo el desendeudamiento es el default, sino la estatización de las AFJP. No solo hay que parar de robar, también hay que parar de versear. Basta de versear con el desendeudamiento muchachis!