¿Provisión Pública o Privada?

Hace medio siglo, los economistas estaban a favor de la propiedad estatal de las empresas en tanto se sospechara que hubiera alguna falla de mercado (como monopolios o externalidades). El estado de posguerra asumió un rol preponderante en la producción a lo largo y ancho del mundo. En efecto, el estado era el propietario tanto de tierras y minas, como de fábricas y comunicaciones; manejaba desde bancos y compañías de seguros hasta hospitales y escuelas.

Sin embargo, luego de décadas de una pobre performance y una ineficiente gestión operativa en promedio de las empresas públicas, los gobiernos de los distintos países abogaron por la privatización de una gran parte de estas empresas. En buena medida, esta tendencia fue estimulada por las documentadas mejoras en términos de eficiencia que se observaron en las primeras empresas privatizadas, en notable contraste con el fallido desenvolvimiento previo de esas firmas cuando eran de dominio estatal.

Al menos en varios países de América Latina, y en particular en Argentina y Venezuela, durante la última década se ha vuelto a poner al Estado y su control directo del sector productivo, como el motor del desarrollo económico. Sin embargo, los argumentos que se utilizan son principalmente políticos;  hasta el momento, esta cuestión no se ha discutido rigurosamente.

¿Provisión Pública o Privada?

Uno debería empezar por preguntarse cuándo la provisión de bienes y servicios debería ser pública. Es útil primero suponer que el Estado está conducido por un gobierno benevolente que busca maximizar el bienestar general. Supongamos, para empezar, que el gobierno desea proveer cierto bien (generalmente privado) a un grupo de la población. ¿Debe el gobierno producir el bien o servicio en cuestión, o debe delegar la provisión del mismo en un productor (quizás regulado) privado?

Si el gobierno sabe exactamente qué desea producir, entonces puede poner sus deseos en un contrato. En este caso no hay diferencia entre la provisión privada o pública del bien (suponiendo también que el gobierno puede organizar la producción utilizando los mismos sistemas de incentivos que el sector privado). El mismo argumento se extiende al caso típico de un monopolio natural. En el caso de que el gobierno pueda describir el producto que desea que el monopolio provea, puede regularlo para que produzca el bien deseado.

La diferencia en los modos de provisión aparece cuando reconocemos que los contratos son incompletos. En efecto, existen diversas situaciones en las cuales el gobierno, por ejemplo, no puede anticipar, describir, estipular, regular y hacer cumplir exactamente lo que desea en cuanto a la provisión de determinado bien o servicio. Entonces, ante la existencia de contratos incompletos, la provisión pública puede diferir de la privada.

Para ilustrar el argumento, supongamos que hay una característica del producto en cuestión que no puede incluirse en el contrato: por ejemplo su calidad. En este caso, la elección entre provisión pública y privada depende de cuánto se vean afectados los incentivos para proveer una determinada calidad, así como también del costo de lograrla, según quién sea el agente que produce el bien o servicio considerado. Por ejemplo, para enfocarnos tanto en la eficiencia desde el punto de vista de los costos como en la calidad, consideremos dos tipos de inversiones: aquellas que reducen costos por un lado, y las que mejoran la calidad o innovan, por el otro. Veamos los incentivos que tendrían una empresa pública y una privada para realizar estas inversiones.

Cuando los activos son de propiedad estatal, en general, el gerente de la empresa tiene incentivos relativamente débiles para realizar cualquiera de estas clases de inversiones. En contraste, los proveedores privados, incluso regulados, tienen incentivos más fuertes para llevar adelante inversiones que mejoren el proceso de producción. La decisión sobre qué tipo de estructura de propiedad resulta más eficiente, depende entonces de si consideramos que es importante que las empresas tengan fuertes incentivos a invertir e innovar.

Por lo tanto, en un mundo perfecto, no siempre la provisión privada resulta la mejor opción. En efecto la propiedad estatal podría ser superior cuando: I) existen oportunidades significativas para reducir costos que llevan a un empeoramiento de la calidad (característica no estipulada en el contrato); II) la innovación no es importante; III) la competencia es débil y la elección del consumidor resulta ineficaz; IV) los mecanismos de reputación también son débiles.

Un mundo imperfecto

Hasta el momento, he discutido el dominio de la provisión bajo el supuesto de que el gobierno tiene como objetivo maximizar el bienestar general. Este supuesto es claramente poco realista. De hecho, la principal razón para privatizar reside en las distorsiones que existen en los objetivos del gobierno.

A lo largo de la historia, se ha observado que el dominio estatal de la producción muchas veces ha sido utilizado por distintos gobiernos para beneficiar a sus partidarios políticos; convirtiendo a las empresas públicas en unidades extremadamente ineficientes. El caso actual de Aerolíneas Argentinas  es un excelente ejemplo de esto. Adicionalmente, en países con mecanismos de control deficientes, existen incentivos para que las empresas públicas amplíen su personal de planta para que aquellos que ostentan el poder consigan más votos. En esos países, las empresas públicas son además una gran fuente de corrupción. En consecuencia estas consideraciones políticas han tendido a reforzar las razones para privatizar.

Un País sin Pesos y Contrapesos

Sin embargo, la experiencia reciente nos deja una enseñanza muy importante: en un contexto institucional débil, como el nuestro, aún privatizaciones exitosas pueden ser revertidas si se dan las condiciones para hacerlo. La privatización  no elimina los incentivos predatorios del gobierno. Estos están latentes, y como hemos visto, pueden emerger cuando condiciones exógenas lo faciliten.

En conclusión, existen casos en los cuales la provisión pública podría ser mejor que la privada, y viceversa. Tanto en un caso como en el otro, tenemos que pensar cómo desarrollar instituciones democráticas que provean mecanismos de control efectivos que limiten el uso político del sector productivo.

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Artículo publicado en El Economista el 30 de Julio de 2009